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Agenda 2010
Winfried Dolderer
Die ungeliebte Reform

Vor 15 Jahren verkündete Kanzler Schröder den Umbau des Sozialsystems und Arbeitsmarkts. Die Erfolge ernteten andere

Es wäre der passende Beitrag zur Feier dieses Jubiläums. Anderthalb Jahrzehnte nach Gerhard Schröders (SPD) Auftritt im Bundestag, bei dem der Kanzler der rot-grünen Koalition seinen Maßnahmenkatalog zum Umbau des Sozialstaats enthüllte, schicken die Berliner Regierungsparteien sich an, ein weiteres Kapitel der "Agenda 2010" dem Schredder zu überantworten. Eines, das sie selber, Union und SPD, damals gemeinsam ausgeheckt hatten.

Es war Ende August 2003, nicht ganz ein halbes Jahr nach Schröders Bundestagsrede von 14. März, als Ministerin Ulla Schmidt (SPD) und Unions-Sozialexperte Horst Seehofer (CSU) die Einigung über den gesundheitspolitischen Teil des Reformpakets verkündeten. Sie lief im Kern darauf hinaus, mit dem Prinzip der paritätischen Finanzierung der Kassenbeiträge durch Arbeitgeber und Arbeitnehmer zu brechen. Den gesetzlich Versicherten wurden Zusatzkosten aufgebürdet, die sie allein zu tragen hatten.

Das entsprach den damals kaum angezweifelten politischen Prioritäten. Arbeitskosten senken, Unternehmen entlasten, Wettbewerbsfähigkeit steigern, Beschäftigung schaffen. Aus diesem Geist war die Agenda entstanden. In den Koalitionsverhandlungen zu Beginn des Jahres 2018 indes einigten sich Union und SPD darauf, die paritätische Finanzierung der Gesundheitskosten, also den Zustand vor der Reform, wiederherzustellen. Es war ein dringender Wunsch der Sozialdemokraten, deren Spitzenpersonal die Vereinbarung als großen Durchbruch feierte.

Zähneknirschend Die Wirkungsgeschichte der "Agenda 2010" war von Anfang an auch eine Geschichte der erbitterten Kritik, der Korrekturen und Teilabwicklungen. Der Mut der Reformer in beiden großen Parteien erwies sich als fragil. Die Sozialdemokraten hatten sich Schröders Zumutungen ohnehin nur zähneknirschend gebeugt. Die wiederholten Rücktrittsdrohungen des Kanzlers und der stete Hinweis an die Genossen, sein Reformprogramm sei immer noch das sozialverträglichste, das sie haben konnten, hatten disziplinierende, keine überzeugende Kraft.

Doch auch in den Unionsparteien, der damaligen Opposition, die dem Kanzler die Hand zur Mitwirkung gereicht hatte, regte sich früh Widerspruch und der Wunsch, die Agenda zu entschärfen. So war die erste große Teilrevision 2008 parteiübergreifenden Mahnungen der damaligen Ministerpräsidenten Kurt Beck (SPD) und Jürgen Rüttgers (CDU) zu verdanken. Es ging um die maximale Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes.

Schröder und die Agenda-Reformer hatten sie von 32 Monaten auf in der Regel ein Jahr herabgesetzt; lediglich ältere Betroffene sollten den Anspruch ein halbes Jahr länger behalten können. Er wurde jetzt für die Gruppe der 50- bis 58-Jährigen nach Lebensalter gestaffelt verlängert bis zur Höchstdauer von zwei Jahren. Eine weithin als unbarmherzig empfundene Regelung hatte ihren Stachel eingebüßt.

Dass er demnächst "Strukturreformen vorschlagen" werde, "die zu Heulen, Zähneklappern und Aufschreien an verschiedenen Stellen führen werden", hatte Schröder Anfang März 2003, anderthalb Wochen vor seinem Auftritt im Bundestag, bereits angekündigt. Der Satz fiel in einer abendlichen Runde im Kanzleramt mit Vertretern von Arbeitgebern und Gewerkschaften, die einem letzten Versuch dienen sollte, ein "Bündnis für Arbeit" zu schmieden. Doch der Hausherr hatte längst die Lust auf Palaver verloren. Er werde nun, erklärte er, selber "formulieren, was notwendig ist, und das auch durchsetzen". Die Tarifparteien könnten sich dazu verhalten, wie sie wollten: "Die Position indessen wird gelten. Ich werde nicht verhandeln."

Krisenlage Im März 2003 waren in Deutschland 4,7 Millionen Arbeitslose registriert. Ökonomen bezifferten die "Beschäftigungsschwelle" auf zwei Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Sie besagte, dass erst bei einem Wirtschaftswachstum oberhalb dieses Wertes die Einstellung neuer Mitarbeiter für Unternehmen attraktiv und sinnvoll war. Die aktuellen Wachstumsschätzungen lauteten auf 0,2 Prozent für 2002 und ein Prozent für das Folgejahr. Fast 40.000 Firmenpleiten hatten 2002 Kapital im Volumen von 50 Milliarden Euro vernichtet. Um die Sozialkassen aus akuten Zahlungsnöten zu retten, hatte die Regierung im Spätherbst den Rentenbeitrag um 0,4 Punkte auf 19,5 Prozent erhöht und durch Spardiktate im Gesundheitswesen 3,5 Milliarden Euro eingesammelt.

Die Krise auf dem Arbeitsmarkt hatte Schröder vom Anbeginn seiner Kanzlerschaft umgetrieben. Wenn es ihm nicht gelinge, die Zahl der Beschäftigungslosen auf unter drei Millionen zu drücken, verdiene er es nicht, wiedergewählt zu werden, hatte er im Wahlkampf 1998 verkündet. In den kommenden Jahren sollte er viel Zeit und Kraft in den Versuch investieren, Arbeitgeber und Gewerkschaften zu einem "Bündnis für Arbeit" an einen Tisch zu bringen. Die Koalition brachte das "Job-Aqtiv-Gesetz" auf den Weg, das dem Anliegen dienen sollte, Arbeitslose zu "aktivieren", zu "qualifizieren", zu "trainieren", in ihre Zukunft zu "investieren", um sie schließlich zu "vermitteln".

Etatlöcher Zu guter Letzt ließ Schröder den einstigen VW-Arbeitsdirektor Peter Hartz einen Plan entwerfen, der auf nichts Geringeres zielte als die Abschaffung der Arbeitslosigkeit. Der Mann stand immerhin später noch Pate, als die Koalition Teile der Schröderschen Agenda in vier Gesetzen "für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" formulierte, die als "Hartz I bis IV" in die Annalen eingingen.

Im Herbst 2002 stand der Kanzler nach einer mit Glück gewonnenen Bundestagswahl am Anfang seiner zweiten Amtsperiode und vor der Erkenntnis, dass alles Bisherige nichts gefruchtet hatte. Die Koalitionsverhandlungen wurden überschattet von einer hektischen Geldbeschaffungsaktion, nachdem sich unversehens klaffende Haushaltslöcher aufgetan hatten. Die Bürger sahen es mit Verdruss; binnen vier Wochen fiel der Umfragewert der SPD - gemessen am Bundestags-Wahlergebnis - um satte 10,5 Punkte auf 28 Prozent.

Mit einem reformerischen Befreiungsschlag den Ausweg aus dem Schlamassel zu suchen, war Gerhard Schröders letzte Option. Plausibel war auch, sich dabei aus dem Instrumentenkasten marktliberaler Ökonomen zu bedienen, die seit einem Jahrzehnt auf allen Foren der Republik gegen Auswüchse des Sozialstaats wetterten. Wohin die Reise gehen sollte, hatte Schröder in seiner Regierungserklärung zum Auftakt der neuen Legislaturperiode Ende Oktober 2002 bereits angedeutet: Es gelte, "manche Ansprüche, Regelungen und Zuwendungen des Wohlfahrtsstaates zur Disposition zu stellen". Knapp fünf Monate später formulierte er im Bundestag den neuen Kurs mit den Worten: "Wir werden Leistungen des Staates kürzen, Eigenverantwortung fördern und mehr Eigenleistung von jedem Einzelnen abfordern müssen."

Abgesehen von der drastisch verkürzten Höchstbezugsdauer des Arbeitslosengeldes und der Ausgliederung von Krankengeld und Mutterschaftsgeld aus dem Leistungskatalog der gesetzlichen Kassen kündigte Schröder als weitere bereits beschlossene Maßnahme an, die steuerfinanzierten, aber unterschiedlich ausgestalteten Leistungen der Arbeitslosenhilfe und der Sozialhilfe zu einem einheitlichen "Arbeitslosengeld II" zusammenzufassen - und zwar auf einer Höhe, die nach seinen Worten "in der Regel dem Niveau der Sozialhilfe entsprechen wird". Damit war "Hartz IV" in der Welt, von Kritikern bald als "Armut per Gesetz" angeprangert, eine schwärende Wunde bis heute.

Nach der Verkündung im Deutschen Bundestag drückte Schröder aufs Tempo. Er wollte nicht mehr diskutieren, sondern nur noch umsetzen. Bis zum Sommer sollte das Reformwerk unter Dach und Fach sein. Da war freilich der Widerstand nicht einkalkuliert. Die Gewerkschaften liefen Sturm gegen die Agenda. Auch die Koalitionsparteien mochten nicht aufs Wort parieren. Bei den Grünen war es der Kreisverband Münster, der noch im März eine letztlich erfolgreiche Kampagne startete, um einen Sonderparteitag zu erzwingen. In der SPD brachen zwölf dissidente Abgeordnete Mitte April ein Mitgliederbegehren gegen die Agenda vom Zaun.

Das Problem der SPD war, dass sie erst ein Dreivierteljahr zuvor in ihrem Programm zur Bundestagswahl 2002 das Gegenteil dessen versprochen hatte, was der Kanzler jetzt plante. Unter anderem hatten sie die feierliche Versicherung abgegeben, das künftige "Arbeitslosengeld II" werde deutlich über dem Niveau der Sozialhilfe liegen. Im selben Saal des Kongresszentrums "Estrel" an der Berliner Sonnenallee, in dem sie damals dieses Programm beschlossen hatten, versammelte sich am 1. Juni 2003 ein SPD-Sonderparteitag, der nach stundenlanger Redeschlacht und erneuter Rücktrittsdrohung des Kanzlers mit 90 Prozent Mehrheit der Agenda den Segen gab.

Von einer Befriedung der Sozialdemokraten konnte dennoch keine Rede sein. In der zweiten Jahreshälfte gerieten die Verhandlungen über die gesetzliche Ausgestaltung der Agenda zu einem zähen Ringen mit der Parteilinken, die, gestützt auf die knappe Mehrheit der Koalition im Bundestag, Abstriche ertrotzte. Der Konflikt überschattete den regulären SPD-Parteitag Mitte November 2003 in Bochum. "Das Wichtige tun", hatten sich die Veranstalter als Motto einfallen lassen. "Wir müssen das Unausweichliche tun, und wenn wir's nicht tun, tun's andere für uns, aber doppelt so schlimm", kommentierte ein deprimierter Genosse. Die Delegierten rächten sich am Vorsitzenden mit einem bescheidenen und an dessen Generalsekretär Olaf Scholz mit einem verheerenden Wiederwahlergebnis: 80,8 und 52,6 Prozent.

Merkels Zustimmung Verhandeln musste Schröder, der genau das eigentlich nicht gewollt hatte, indes auch mit der Opposition im Bundestag. Dank ihrer Stärke in den Ländern verfügte die Union über 41 der 69 Bundesratsstimmen und hätte damit der Agenda den Garaus machen können. Angela Merkel hatte sich anders entschieden. "Bei allem, was aus unserer Sicht in die richtige Richtung weist, sagen wir, dass wir mitmachen", hatte die CDU-Chefin am 14. März im Bundestag erklärt und diesen Kurs gegen Rivalen wie Roland Koch und Friedrich Merz (beide CDU), die die Totalblockade als Hebel zum Regierungssturz empfahlen, standhaft durchgehalten.

So fiel die Entscheidung über die Agenda Mitte Dezember 2003 in einer epischen Verhandlungsschlacht im Vermittlungsausschuss, an deren Ende Schröder die vorherigen Zugeständnisse an seine Parteilinke preisgegeben hatte, und eine zufriedene Angela Merkel morgens um halb vier ein Ergebnis verkündete, "das die Handschrift der Christlich-Demokratischen Union trägt".

Das Leiden der Sozialdemokratie war damit nicht ausgestanden. In Kraft treten sollte die Agenda Anfang 2005. So blieben das ganze Jahr 2004 über die Details der Umsetzung, insbesondere die organisatorische Ausgestaltung des neuen "Arbeitslosengeldes II", in medialen Diskursen präsent, die das Unbehagen wach hielten. Im Februar hatte Schröder angesichts eines für damalige Verhältnisse als desaströs empfundenen Umfragewertes von 24 Prozent den SPD-Vorsitz an Fraktionschef Franz Müntefering abgetreten. Vier Landtagswahlen und die Europawahl gingen dennoch krachend verloren. "Je mehr wir den Leuten erklären, was wir ihnen antun, umso schlimmer", kommentierte Juso-Chef Björn Böhning die Mutmaßung, Schröder hätte sein Vorhaben nur besser erläutern müssen, um Zuspruch zu finden.

Aufstand im Osten Im Spätsommer brach in den neuen Ländern der Aufstand gegen Hartz IV los. Mit dem Ruf "Wir sind das Volk" gingen in Magdeburg, Dessau, Leipzig Montag für Montag die Menschen auf die Straße, auf dem Höhepunkt der Bewegung um die 100.000, und der Leipziger Pastor Christian Führer, ein Held des Wendeherbstes 1989, glaubte schon, den "Beginn des zweiten Teils der friedlichen Revolution, der ja noch aussteht", zu erleben.

Es ist Gerhard Schröder als Fehler angekreidet worden, dass er im Mai 2005 nach dem Debakel der Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen die Nerven verloren habe. Hätte er bis zum regulären Ende seiner Amtszeit 2006 ausgeharrt, womöglich wäre ihm der einsetzende Aufschwung zugute gekommen, von dem dann die Nachfolgerin profitierte. Mittlerweile warnen Ökonomen vor dem deutschen Exportüberschuss als Gefahr für Europa. Arbeitskosten senken, Wettbewerbsfähigkeit stärken - so gesehen war die Agenda erschreckend erfolgreich.

Aus Politik und Zeitgeschichte

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