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Wahlrecht
Albert Funk
Die Quadratur des Kreises

Der Bundestag ist einig, dass das Parlament zu groß ist. Doch eine Ideallösung zur Verkleinerung gibt es nicht

Der Bundestagspräsident macht Druck, aber Wolfgang Schäuble (CDU) lässt den Fraktionen auch Zeit. Seit Monaten wiederholt er in Interviews die Einschätzung, die Reform des Wahlrechts komme der Quadratur des Kreises nahe. Will heißen: Das Vorhaben, zu einem Bundestag mit weniger Abgeordneten zu kommen, mit einer festen oder jedenfalls einigermaßen berechenbaren Größe, ist so einfach nicht.

Die Materie ist auch vertrackt, weil Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts die Spielräume begrenzen. Schäuble will sich, im Gegensatz zu seinem Vorgänger Norbert Lammert (CDU), zurückhalten: "Der Bundestagspräsident kann den Prozess befördern, aber wenn er eine Lösung vorgibt, geht es nur schief", sagte er zum Jahreswechsel dem "Tagesspiegel". Einige "Fixpunkte" für eine Reform hat er damals aber genannt: eine Zusammensetzung des Parlaments gemäß der Verhältniswahl, wobei neben dem Parteienproporz auch der regionale oder föderale Proporz gewahrt sein soll, und die Fortexistenz von Wahlkreisen. Im Grunde also, wenn möglich, eine Reform im Rahmen der "mit der Personalwahl verbundenen Verhältniswahl", dem Grundmodell des deutschen Wahlrechts seit 1949. Für ein Mehrheitswahlrecht nach britischem Vorbild oder eine reine Verhältniswahl nur noch mit Landeslisten oder gar einer Bundesliste gibt es keine Mehrheiten im Bundestag.

Sieben Abgeordnete aus allen Fraktionen hat Schäuble in einer Arbeitsgruppe unter seiner Leitung versammelt. Noch gibt es kein gemeinsames Konzept, wie er unlängst der "Welt am Sonntag" berichtete. Sein Vorschlag, das neue Wahlrecht erst zur übernächsten Wahl 2025 wirksam werden zu lassen, stößt aber auf Zustimmung. Das könnte die Konsensfindung erleichtern, weil dann die meisten abstimmenden Abgeordneten nicht über ihr eigenes Schicksal im Jahr 2021 befinden müssen - bei jeder Wahl scheidet etwa ein Drittel der Mandatsträger aus. Zustimmung gibt es auch dafür, bis Jahresende möglichst einen fraktionsübergreifenden Vorschlag zu machen. Das Wahlrecht kann zwar mit einfacher Mehrheit geändert werden, aber CDU, SPD und CSU haben in ihrem Koalitionsvertrag jede Vorfestlegung vermieden.

Unberechenbare Größe Das aktuelle Wahlrecht hat zu einer Vergrößerung des Bundestags auf derzeit 709 Abgeordnete geführt (bei einer Normalgröße von 598 Sitzen). Es besteht Einigkeit, dass es zu viele sind. Bei einer neuerlichen Reform wird die Wahlrechts-AG um Ursachenforschung nicht herumkommen, will sie eine verfassungskonforme und langfristig taugliche Lösung finden. Das Kernproblem ist die unberechenbare Größe. Sie ergibt sich aus dem Ausgleich von Überhangmandaten, womit das Hauptziel einer Verhältniswahl - das Parteienverhältnis so gut als möglich abzubilden - erreicht wird. Überhangmandate entstehen, wenn Parteien über die Erststimmenergebnisse in den Wahlkreisen mehr Direktmandate erzielen, als ihnen laut Zweitstimmenergebnis zustehen. Bei der Bundestagswahl am 24. September 2017 gab es 46 Überhangmandate: 36 bei der CDU, sieben bei der CSU, drei bei der SPD. Der Ausgleichsbedarf - insgesamt 65 zusätzliche Mandate - orientierte sich dabei allein an den CDU-Überhängen. Am Ende hatte der Bundestag 111 Abgeordnete mehr als seine Mindestsitzzahl.

Die 709 Mandate sind aber keineswegs das Ende der Fahnenstange - bei nur wenig veränderten Wahlergebnissen könnten es auch einige Dutzend mehr sein. Ein potenzieller Grund dafür: Überhänge von Regionalparteien können einen sehr hohen bundesweiten Ausgleichsbedarf bewirken, unter Experten als "bayerisches Problem" bekannt. Hätte sich zum Beispiel der Ausgleich bei der vorigen Wahl an den sieben Überhängen der CSU orientiert, wäre ein Bundestag mit ebenfalls mehr als 700 Abgeordneten entstanden.

Das Problem der Überhangmandate hängt mit einem Kernstück der bisherigen Form der personalisierten Verhältniswahl zusammen: der Garantie der in den Wahlkreisen errungenen Direktmandate. Wer im Wahlkreis vorne liegt, hat einen Sitz im Bundestag sicher. Mit der Erststimme wird die relative Mehrheitswahl simuliert, freilich mit einem entscheidenden Unterschied: Das Direktmandat wird auch bei Ergebnissen zugeteilt, die bei einer tatsächlichen Mehrheitswahl normalerweise zum Wahlkreissieg nicht reichen. Das zeigt der Vergleich mit Großbritannien. Dort sind in der Regel mehr als 40 Prozent der Stimmen nötig, um den Wahlkreis sicher zu gewinnen. Bei der Bundestagswahl im September reichten dagegen häufig schon 35 Prozent oder weniger. Da CDU und SPD, aber auch die CSU - die jahrzehntelang "direktmandatsfähigen" Parteien - seit der Ausdifferenzierung des Parteiensystems schwächeln, sind die immer häufiger mit schwachen Ergebnissen gewonnenen Direktmandate nicht mehr mit genügend Zweitstimmen unterlegt, um Überhänge zu vermeiden.

Natürlich gibt es Möglichkeiten, dem innerhalb des bestehenden Wahlsystems entgegenzuwirken. Ein Hebel wäre, den mehrstufigen (und intransparenten) Mechanismus der Sitzzuteilung zu vereinfachen. Zudem könnte ein Einstimmensystem eingeführt werden, was der Entstehung von Überhangmandaten entgegenwirken kann. Da das Verfassungsgericht in einer Entscheidung erlaubt hat, bis zu 15 Überhangmandate könnten ohne Ausgleich hinnehmbar sein, wäre auch das theoretisch ein Ansatz. Auch könnte man durch Verrechnen von Mandaten über die Landeslisten hinweg den Ausgleichsbedarf senken. Doch eine kalkulierbare Größe des Bundestags wäre damit nicht zu erreichen, schon gar nicht eine verlässliche Begrenzung auf die gesetzliche Größe von 598 Mandaten.

Zwei seit längerem debattierte Reformvorschläge setzen deshalb bei den Wahlkreisen an. Zum einen gibt es die Möglichkeit, deren Zahl zu verringern und damit die Zahl der Direktmandate. Das schafft zwar das Problem der Überhangmandate nicht grundsätzlich aus der Welt, aber senkt den Ausgleichsbedarf mit jedem gestrichenen Wahlkreis. Freilich müssten, um die kritisierte "Aufblähung" sehr klein zu halten oder auch ganz zu vermeiden, sehr viele Wahlkreise verschwinden. Der Augsburger Mathematikprofessor und Wahlexperte Friedrich Pukelsheim kommt in einem aktuellen Aufsatz zu dem Schluss, es müsse ein Drittel weniger Wahlkreise geben, damit die Sollgröße "dauerhaft eingehalten wird" (wobei auch das Zuteilungsverfahren geändert werden soll). 200 Wahlkreise also statt 299, und damit auch nur 200 Direktmandate bei 598 Abgeordneten. Damit würde das Personalisierungselement deutlich gestutzt, was allerdings durch die vielen Ausgleichsmandate auch jetzt schon der Fall ist: 410 Listenabgeordnete sitzen mit 299 direkt Gewählten zusammen, wobei Letztere keineswegs Mandatsträger höherer Art sind.

Ein zweiter Reformvorschlag, der bei den Wahlkreisen ansetzt, ist die Einführung von Zwei-Mandats-Wahlkreisen, verfochten etwa von dem Friedrichshafener Politikwissenschaftler Joachim Behnke. In diesem Modell gäbe es in jedem Wahlkreis zwei Direktmandate; gewählt wäre der Wahlkreissieger und die oder der Zweitbeste. Damit würde sich die Anzahl der Überhangmandate laut Behnke "dramatisch" verringern, im besten Fall sogar auf Null fallen. Hier gäbe es auch keinen großen Einschnitt in die Personalisierungskomponente: Etwa die Hälfte der Abgeordneten besäße weiterhin das Mandat auf der Basis des persönlichen Erstimmenergebnisses. Allerdings müsste die Zahl der Wahlkreise halbiert werden. In beiden Modellen würden die Wahlkreise also erheblich größer sein als heute - und sie sind schon jetzt recht groß, sowohl nach der Wählerzahl und in den Flächenländern auch räumlich.

Im Bundestag wird die Wahlkreisreduzierung quer durch alle Fraktionen mit Skepsis betrachtet. Der Hamburger SPD-Parlamentarier Johannes Kahrs twitterte im Januar, als Schäuble seine Fixpunkte nannte: "Es darf nicht weniger Wahlkreise geben. Die Wahlkreise dürfen nicht immer größer werden. Bürgernähe funktioniert sonst nicht mehr." Der Brandenburger CDU-Abgeordnete Sebastian Steineke ergänzte: "Sehe ich genauso. Ich habe jetzt bereits 5.700 km². Mehr geht definitiv nicht mehr." Würden weniger Wahlkreise abgeschafft, also etwa nur 40 oder 50, gäbe es wohl weniger Überhang- und Ausgleichsmandate, aber die Bundestagsgröße läge weiterhin deutlich über 598 Sitzen, unter Umständen auch weit darüber.

Freilich sind die Wahlkreise auch gar nicht das Kernproblem des aktuellen Wahlrechts, sondern es ist die Garantie der Direktmandate. Eine Möglichkeit wäre daher, hier anzusetzen und dennoch bei der personalisierten Verhältniswahl zu bleiben. So könnten Direktmandate, die mit den schwächsten Prozentergebnissen errungen wurden, nicht zugeteilt werden. Eine solche Kappungslösung wäre freilich ein etwas rabiater Eingriff, und ob er verfassungskonform wäre, ist unklar.

Eine andere Variante wäre eine personalisierte Verhältniswahl ohne Mehrheitswahlkomponente und ohne garantierte Direktmandate, bei der die Wahlkreisgeographie unangetastet bliebe. Im Zwei-Listen-Modell (unlängst vorgestellt vom Autor dieses Beitrags) würde neben der Landesliste der Parteien eine zweite Liste eingeführt: eine Wahlkreisbestenliste gemäß den prozentualen Erststimmenergebnissen der Kandidaten in ihren Wahlkreisen. Diese ergibt sich somit erst am Wahltag. Vorbild dafür ist das bestehende baden-württembergische Wahlrecht. Die Mandate würden dann ungefähr je zur Hälfte über die Wahlkreislisten und die Landeslisten der Parteien zugeteilt. Es säßen künftig in allen Fraktionen mindestens zur Hälfte Abgeordnete, die ihr Mandat ihrem persönlichen Abschneiden im Wahlkreis verdanken. Der Wettbewerb in den Parteien und zwischen den Parteien würde gestärkt, auch der Einfluss der Wahlkreisebene. Als getrennte Wahlgebiete sind die Länder vorgesehen, da das Modell den Parteien- und Länderproporz gleich gewichten will und auf ein bundesweites Sitzzuteilungsverfahren verzichtet.

»Weiße Flecken« Hier stellt sich die Frage, ob mögliche Erfolgswertunterschiede der Stimmen zwischen den Ländern als zu groß empfunden werden oder ob sie durch das Bundesstaatsprinzip gedeckt sind. Sicher ist, dass es immer wieder zu "weißen Flecken" kommen wird, also Wahlkreisen, die gar keinen Abgeordneten im Bundestag haben und daher aus Nachbarkreisen mitbetreut werden müssten. Das ist freilich heute schon möglich wegen der fehlenden Nachwahl beim Ausscheiden von Direktmandatsinhabern und dürfte zahlenmäßig überschaubar bleiben.

Wie auch immer die Wahlrechts-AG sich zusammenfindet - bleibt sie beim System der personalisierten Verhältniswahl, wird sie sich wohl entscheiden müssen zwischen Einschnitten bei den Wahlkreisen oder beim Direktmandat.

Der Autor ist Hauptstadtkorrespondent des Berliner "Tagesspiegel".

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