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Silke Wettach
Der Streit geht weiter

Über die Ziele in der Migrationspolitik besteht seit dem EU-Gipfel weitgehend Einigkeit, die Umsetzung gestaltet sich aber zäh

Neun Stunden lang hatten die 28 Staats- und Regierungschefs beim EU-Gipfel Ende Juni um eine gemeinsame Position in der Migrationsfrage gerungen. Morgens um kurz nach halb fünf stand der Kompromiss: Die Außengrenzen sollen besser geschützt, regionale Ausschiffungsplattformen außerhalb der EU sowie zentrale Aufnahmelager innerhalb der EU geschaffen werden. Ratspräsident Donald Tusk klang nach der Sitzung dennoch nicht euphorisch: "Es ist zu früh, um über einen Erfolg zu reden."

Tatsächlich stellt sich jetzt die Frage, wie die EU-Staaten das Vereinbarte konkret umsetzen wollen. "Der Juni-Gipfel hat Zeit gekauft, aber in den kommenden Jahren und Monaten muss noch viel mehr gemacht werden", urteilt Janis Emmanouilidis von der Denkfabrik European Policy Centre.

Österreicher am Zug An diesem Donnerstag kommen die EU-Innenminister im österreichischen Innsbruck zusammen, um über die weiteren Schritte zu beraten. Das Alpenland wird in den kommenden sechs Monaten eine gewichtige Rolle bei der Umsetzung einnehmen, schließlich hat es seit einer Woche die EU-Ratspräsidentschaft inne.

Er freue sich über die "Trendwende", die der EU-Gipfel im Kampf gegen illegale Migration gebracht habe, erklärte Bundeskanzler Sebastian Kurz bei der Präsentation seines Programms im Europäischen Parlament in Straßburg. Und sicherte zu: Er wolle "Brückenbauer" sein und im Bereich Migration und Asyl und der Verstärkung der EU-Außengrenzen konkrete Beschlüsse erreichen. "Wir müssen in der Lage sein zu entscheiden, wer in die EU kommen darf und wer nicht", betonte er.

Für ihn als 31-Jährigen sei das gemeinsame Europa "eine Selbstverständlichkeit", betonte Kurz, dem viele Abgeordnete in der anschließenden Debatte vorwarfen, das Thema Migration vor allem mit Angst und dem Thema Sicherheit zu verknüpfen. Er habe gelernt, dass Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Freiheit ohne Abstriche verteidigt werden müssten, entgegnete Kurz. "Wir werden alles in unserer Macht Stehende tun, damit es wieder ein Europa ohne Grenzen gibt."

Ob dafür nationale Maßnahmen notwendig sind, wie die deutsche CSU sie fordert, ließ Kurz in Straßburg offen. Zur Einigung zwischen CDU und CSU, der zufolge an der deutsch-österreichischen Grenze Transitzentren für Flüchtlinge eingerichtet werden sollen, für deren Asylverfahren ein anderes EU-Land zuständig ist, sagte er lediglich: "Wenn das so gehandhabt wird wie derzeit angekündigt, dann ist es das Land Deutschland, das hier nationale Maßnahmen setzt, und andere Länder wie Österreich werden natürlich dementsprechend darauf reagieren."

Bilaterale Abkommen Der Kernpunkt des Unionsstreits, die Weiterreise von registrierten Asylbewerbern in andere EU-Länder, hatte beim EU-Gipfel nur eine untergeordnete Rolle gespielt. Im Abschlussdokument wird lediglich an die Mitgliedsländer appelliert zu verhindern, dass Migranten das Land ihrer Einreise in die EU verlassen. Nun wird der Abschluss von bilateralen Abkommen eine der Herausforderungen für Bundesinnenminister Horst Seehofer (CSU) sein. Spanien und Griechenland haben ihre Bereitschaft zu solchen Abkommen erklärt. Auch mit Österreich will die Bundesregierung eine Vereinbarung schließen. Doch dort ist man skeptisch. "Diese Vereinbarung gibt es bis dato nicht", sagte der österreichische Innenminister Herbert Kickl vergangene Woche. "Und ich kann mir nur sehr schwer vorstellen, dass es die geben wird." Italien hat bisher ebenfalls kein Interesse signalisiert.

Unklarheiten gibt es zudem in Bezug auf die europäische Grenzschutzbehörde Frontex. Die Staats- und Regierungschefs hatten ihr auf dem Gipfel mehr finanzielle Ressourcen und ein erweitertes Mandat in Aussicht gestellt. EU-Haushaltskommissar Günther Oettinger hat vorgeschlagen, die Zahl der europäischen Grenzschützer von 1.500 auf 10.000 Personen auszuweiten. Doch das bezog sich auf die kommende Finanzperiode ab dem Jahr 2021. EU-Diplomaten gehen davon aus, dass das Personal deutlich schneller aufgestockt werden soll.

Streit um Plattformen Ebenso vage ist der Beschluss zu den regionalen Ausschiffungsplattformen. Aus Seenot gerettete Migranten sollen zu diesen Plattformen gebracht werden, bevor sie europäischen Boden erreichen. Dort würde dann überprüft, ob sie Anrecht auf Asyl haben oder es sich um Wirtschaftsmigranten handelt. Die Zentren sollen in Zusammenarbeit mit dem Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen (UNHCR) und der Internationalen Organisation für Migration (IOM) in Ländern außerhalb der EU betrieben werden.

Die Staats- und Regierungschefs wollen dieses Konzept schnell prüfen lassen. Bisher ist allerdings völlig ungewiss, in welchen Ländern die Plattformen entstehen könnten. Albanien, Tunesien und Marokko haben die Idee bereits abgelehnt. Sie befürchten, dass die Zentren weitere Migranten anziehen könnten.

Der niederländische Premier Mark Rutte hatte schon im Vorfeld des Gipfels seine Bereitschaft betont, Länder zu besuchen, die für die Zentren in Frage kommen, um mit ihnen über die Konditionen zu verhandeln. Er könne sich zudem vorstellen, dass Staats- und Regierungschefs in Kleingruppen vor Ort sondieren.

Klar scheint aber auch: Die Staaten werden absehbar Gegenleistungen für solche Zentren auf ihrem Territorium verlangen. Dabei dürfte es nicht nur um Geld gehen, sondern auch um einen besseren Zugang zum europäischen Markt, etwa für Agrarprodukte. Südeuropäische Länder, die ähnliche Produkte wie die nordafrikanischen Staaten herstellen, sind bisher aber nicht willens, den europäischen Agrarprotektionismus herunterzufahren.

Für Migranten, die in EU-Gewässern gerettet werden, soll es künftig kontrollierte Zentren in den Mitgliedstaaten geben. Ob sie solche Zentren aufbauen, sollen die Mitglieder aber selbst entscheiden können. Bisher hat sich dafür nur Griechenland bereit erklärt. Unklar bleibt, ob und in welcher Weise sich Länder, die keine solchen Zentren einrichten, alternativ engagieren müssen.

Grundsätzlich verständigt haben sich die EU-Mitglieder darauf, Drittstaaten dafür zu bezahlen, dass sie die Zahl der neu ankommenden Migranten niedrig halten. So hat der Europäische Rat eine zweite Tranche über drei Milliarden Euro für die Türkei beschlossen. 500 Millionen Euro werden aus dem Europäischen Entwicklungsfonds umgeschichtet in den Afrika-Fonds der Europäischen Union.

Mangelnde Solidarität Bei vielen Punkten gibt es jedoch noch immer keinen Durchbruch. So bleibt die Frage unbeantwortet, wie viel Solidarität die einzelnen Länder bei der Aufnahme von Flüchtlingen aufbringen sollen - ein zentraler Punkt auf dem Weg zu einem gemeinsamen europäischen Migrationssystem. An ihm scheitert bisher vor allem die Reform der Dublin-III-Verordnung, die Ländern an den EU-Außengrenzen die Hauptlast aufbürdet. Grundsätzlich ist das Land für einen Flüchtling oder Migranten zuständig, in dem dieser zum ersten Mal europäischen Boden betritt. Länder wie Polen und Ungarn lehnen Quoten zur Umverteilung nach wie vor ab. In Brüssel wird deshalb seit geraumer Zeit über eine "differenzierte Solidarität" diskutiert, bei der Mitgliedstaaten sich beispielsweise stärker beim Grenzschutz einbringen könnten, dafür aber weniger Flüchtlinge aufnehmen müssten. Die Bundesregierung lehnt das entschieden ab. "Es muss eine Mindestbeteiligung bei allen Formen der Solidarität geben", heißt es dazu aus Regierungskreisen.

Die Reform der Dublin-III-Verordnung gehört zu dem Gesetzespaket, das die Staats- und Regierungschefs eigentlich bis Jahresende abschließen wollen. Von den darin enthaltenen sieben Vorhaben sind aber nur fünf weitgehend ausverhandelt. Neben der Dublin-Verordnung ist auch der Vorschlag zu den Asylverfahren weiter strittig. Dabei geht es darum, die Asylverfahren in den Mitgliedsländern anzunähern, damit die Anerkennungsraten in den Mitgliedsländern nicht so stark variieren wie bisher. Dies würde Sekundärbewegungen eindämmen: Asylbewerber hätten weniger Anreiz in ein Land weiterzuziehen, in dem sie sich bessere Anerkennungschancen versprechen.

»Alles ein Paket« Unter den EU-Mitgliedstaaten herrscht Konsens, dass Asylverfahren schneller und effizienter ablaufen müssen und es in der Europäischen Union eine einheitliche Liste von sicheren Drittstaaten geben sollte. Aber so lange zur Dublin-III-Verordnung keine Einigung erzielt wird, lassen grundlegende Lösungen auf sich warten, weil es zu viele Querverbindungen gibt. "Alles ist ein großes Paket", heißt es dazu in Brüssel. Schnellen Fortschritt bei den Diskussionen zur Dublin-III-Verordnung erwartet niemand. Ein expliziter Hinweis in den Ratsschlussfolgerungen, dass die österreichische Präsidentschaft "weiterhin daran arbeiten" solle, wurde aus der Endversion gestrichen.

Die Autorin ist Korrespondentin der "Wirtschaftswoche" in Brüssel.

Aus Politik und Zeitgeschichte

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