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Michael Rühle
Friedensmacher

STRATEGIE Abschreckung war gestern, heute muss die Allianz handeln. Dazu braucht sie ein neues Konzept - aber welches?

Am 4. April 2009 feiert die Nato ihr sechzigjähriges Bestehen. Sechs Jahrzehnte sind ein erstaunliches Alter für ein Bündnis souveräner Nationalstaaten, dessen Gründung im April 1949 zahlreiche Zeitgenossen mit Skepsis begegneten. Manche Amerikaner sahen in diesem Bündnis mit Westeuropa einen verhängnisvollen Bruch mit der Maxime George Washingtons, sich nie in "entangling alliances" einzulassen. Manche Europäer wiederum interpretierten das Bündnis als einen Versuch der USA, die Geschicke Europas entscheidend mitbestimmen zu können. Die Gültigkeit des Washingtoner Vertrages wurde folglich auf 20 Jahre festgesetzt. Bis dahin, so glaubte man damals, würde Europa sich von der politischen und wirtschaftlichen Katastrophe des Zweiten Weltkriegs erholt haben und keines amerikanischen Schutzes mehr bedürfen.

Doch wie immer kam alles anders. Zum einen zwang der Kalte Krieg Westeuropa, Kanada und die USA zu einer engen militärischen Zusammenarbeit über die ursprünglichen Vorstellungen hinaus. Zum anderen entwickelte sich das Bündnis von einer bloßen militärischen Zweckallianz zu einer umfassenden Sicherheitsgemeinschaft, die nicht nur Schutz vor Bedrohungen bot, sondern zugleich ein nie da gewesenes Maß an sicherheitspolitischer Koordination über den Atlantik hinweg ermöglichte. Die unbegrenzte Verlängerung des Washingtoner Vertrages 1969 war daher nur noch eine Formsache. Die Allianz war längst zum festen Bestandteil der Ordnung Europas geworden.

Falsche Prognosen

Die Bedeutung der ordnungspolitische Rolle der Nato zeigte sich auch nach dem Ende des Kalten Krieges. Genau zu dem Zeitpunkt, an dem manche Beobachter das Ende der Allianz prognostizierten, erwies sich die Nato als sicherheitspolitisches Gestaltungsinstrument zur Konsolidierung Europas als ungeteilter und demokratisch verfasster Sicherheitsraum. Politisch äußerte sich diese zunehmende gesamteuropäische Verantwortung des Bündnisses im Aufbau partnerschaftlicher Beziehungen mit den ehemaligen Gegnern in Mittel- und Osteuropa. Die Schaffung des Nordatlantischen Kooperationsrates und der "Partnerschaft für den Frieden", die Entwicklung von Sonderbeziehungen mit Russland und der Ukraine, die Stärkung des sogenannten "europäischen Pfeilers" durch eine engere Zusammenarbeit mit der Westeuropäischen Union, und schließlich der Dialog mit den südlichen Mittelmeeranrainern waren allesamt Elemente einer breit angelegten Politik, die die Beziehungen der Nato zu ihrem strategischen Umfeld umfassend neu regelte. Zugleich schufen diese Initiativen den richtigen - weil kooperativen - Kontext für die Nato-Erweiterung, die damit ihrem Anspruch als vornehmlich politisches Stabilisierungsinstrument gerecht werden konnte.

Militärisch manifestierte sich die gesamteuropäische Rolle der Nato in ihren "peacekeeping"-Operationen auf dem westlichen Balkan. Durch den Einsatz in Bosnien wie durch die kontroverse militärische Luftoperation im Zuge der Kosovo-Krise legte die Nato den Grundstein für die Befriedung der Region und damit zugleich für deren Rückkehr nach Europa. Das Balkan-Engagement der Nato wirkte aber auch als Katalysator für militärische und politische Veränderungen im Bündnis selbst. Die Wiederannäherung Frankreichs an die militärische Dimension der Nato, die stärkere militärisch-operative Ausrichtung der "Partnerschaft für den Frieden" und die Entwicklung regionaler Kooperationsmechanismen für Südosteuropa waren gleichermaßen Resultat dieser Entwicklung. Vor allem aber führte die neue Rolle der Nato als "peacekeeper" zu einer Beschleunigung der militärischen Transformation in Richtung neuer Interventionsfähigkeiten. Die Balkan-Einsätze waren bereits Ausdruck der Tatsache, dass ein passiver, allein auf Abschreckung gegründeter Ansatz in den neuen Konflikten keine Wirkung mehr haben würde. Ebenso machten sie deutlich, dass Bündnisinteressen und Bündnisraum nicht mehr deckungsgleich waren und die Nato in die Lage versetzt werden musste, auch jenseits des eigenen Bündnisterritoriums handeln zu können.

Diese "zweite Phase" der Nato endete, ebenso wie zuvor der Kalte Krieg, mit einer positiven Bilanz. Das Bündnis hatte sich nicht nur als Rahmen für politische und militärische Transformationsprozesse in Europa bewährt, es konnte auch einen erheblichen Anteil an der Befriedung des westlichen Balkans für sich reklamieren. Die Terroranschläge vom 11. September 2001 markierten den Beginn der dritten Phase der Nato. Nun war endgültig deutlich geworden, dass die größten Bedrohungen transatlantischer Sicherheit nicht mehr - wie im Kalten Krieg und seiner unmittelbaren Folgezeit - aus Europa kommen würden, sondern von jenseits des Kontinents. Das traditionelle Selbstverständnis der Nato als rein "eurozentrisches" Bündniss war damit obsolet. Zwar würde die weitere Konsolidierung Europas als gemeinsamer Sicherheitsraum ein wichtiger Teil der Nato-Agenda bleiben, doch angesichts des globalen Charakters der neuen Bedrohungen konnte ein ausschließlich regionaler Ansatz nicht mehr genügen. Die Feststellung des Bündnisfalles nur einen Tag nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 war vor diesem Hintergrund mehr als eine bloße Solidaritätsbekundung mit den Vereinigten Staaten. Durch die Anwendung der kollektiven Beistandsverpflichtung auf den Terrorangriff eines "non-state actor" wurde die Nato selbst zum Teil einer globalen Auseinandersetzung.

Diese dritte Phase der Nato ist die bei weitem schwierigste. Dies zeigt insbesondere der Afghanistan-Einsatz. Seit das Bündnis im Sommer 2003 den Oberbefehl über die Internationale Schutztruppe (Isaf) übernahm und in der Folgezeit deren Einsatzgebiet auf das ganze Land ausdehnte, befinden sich die 26 Nato-Mitgliedstaaten und rund ein Dutzend anderer Länder in einem Einsatz, der mit dem Engagement auf dem Balkan nicht annähernd vergleichbar ist. Aufgabe von Isaf ist es, der afghanischen Regierung bei der Ausdehnung ihrer Autorität auf das gesamte Land zu helfen und zugleich ein sicheres Umfeld für den Wiederaufbau zu gewährleisten. Da die Nato durch Isaf nicht die unmittelbare Terrorbekämpfung betreibt, sondern den zivilen Wiederaufbau durch die internationale Staatengemeinschaft abzusichern hilft, wird das Bündnis de facto zur Geisel der internationalen Staatengemeinschaft. Bleibt deren ziviles Engagement hinter den Erfordernissen zurück, so lässt sich der durch die Isaf erzielte Gewinn an Sicherheit nicht in einen dauerhaften Entwicklungserfolg umwandeln. Hinzu kommen strukturelle Probleme. So offenbaren sich in den Vorbehalten mancher Nationen über die Verwendung der eigenen Streitkräfte in Kampfeinsätzen deutliche Unterschiede in der Risikobereitschaft - ein Faktor, der sich für eine operativ mehr und mehr beanspruchte Nato als schwere Hypothek erweisen könnte.

Aber auch über Afghanistan hinaus ist die Entwicklung der Nato gekennzeichnet von einer rapiden Zunahme operativer Aufgaben. So umfasst das Spektrum heute eine maritime Antiterror-Operation im Mittelmeer, die Piratenbekämpfung am Horn von Afrika, die Ausbildung irakischer Sicherheitskräfte, humanitäre Hilfsflüge für Erdbebenopfer in Pakistan und den Lufttransport von Soldaten der Afrikanischen Union. Um diesen unterschiedlichen Anforderungen gerecht zu werden, bedarf es zunächst einer Fortführung der militärischen Transformation der Streitkräfte der Mitgliedstaaten hin zu Expeditionsarmeen mit hoher Verlege- und Durchhaltefähigkeit.

Darüber hinaus müssen wichtige Nicht-Nato-Staaten wie etwa Australien oder Japan, die bereits Beiträge zu Operationen leisten, enger an das Bündnis herangeführt werden. Des Weiteren muss sich die Nato bemühen, ihren militärischen Beitrag in einer Operation in einen größeren politischen Gesamtzusammenhang einzubetten, was eine engere Abstimmung mit anderen Institutionen wie den Vereinten Nationen, der Europäischen Union, der Weltbank und zahlreichen Nichtregierungsorganisationen erfordert.

Ebenso braucht die Nato auch eine umfassende Debatte über neue Bedrohungen wie etwa die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und Trägermitteln, Angriffe gegen die elektronische Infrastruktur eines Landes ("cyber attacks") und die sicherheitspolitischen Konsequenzen des Klimawandels. Die Arbeit an einem neuen Strategischen Konzept, die vermutlich schon bald beginnt, soll dabei helfen, einen tragfähigen transatlantischen Konsens in diesen Fragen zu entwickeln. Daneben bleiben jedoch auch genuin europäische Ordnungsaufgaben, insbesondere die Fortsetzung des Erweiterungsprozesses und der Aufbau eines stabilen Verhältnisses mit einem wieder schwieriger gewordenen Russland.

Zu guter Letzt braucht die Nato eine offensivere Öffentlichkeitsarbeit - eine Aufgabe nicht nur für das Hauptquartier in Brüssel, sondern vor allem für die Regierungen der Mitgliedstaaten selbst. Der Einsatz in Afghanistan hat die engen Grenzen aufgezeigt, innerhalb derer ein demokratisch verfasstes Staatenbündnis operieren kann. Die Tatsache, dass die Öffentlichkeit vieler Nato-Staaten noch immer Mühe hat, weit entfernte Einsätze als unmittelbar relevant für die eigene Sicherheit zu begreifen, zeigt, dass die Zukunft der Nato nicht zuletzt von einem gesellschaftlichen Lernprozess abhängt. An dessen Ende muss die Erkenntnis stehen, dass Sicherheit im Zeitalter der Globalisierung nicht mehr durch Abschreckung, sondern nur noch durch aktives Handeln gewährleistet werden kann.

Aus Politik und Zeitgeschichte

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