Von gnadenloser Gründlichkeit

Es ist ein bisschen wie bei der Zeugnisvergabe in der Schule: Wenn der EU-Erweiterungskommissar alljährlich die Fortschrittsberichte der Europäischen Union vorstellt, sind nicht nur die EU-Mitgliedstaaten, sondern auch die Kandidatenländer voller Ewartungen angesichts der "Zwischenzeugnisse". Gibt es von der EU gute Noten für die jüngsten Maßnahmen gegen die Korruption? Oder tadelt sie, dass die Justizreform immer noch nicht vorankommt? Muss in Sachen Meinungsfreiheit nachgebessert werden und ist das Reformtempo vielleicht nicht ausreichend? Fakt ist: Kein Land kann Vollmitglied der Europäischen Union werden, ohne dass seine Beitrittsfähigkeit überprüft worden wäre. Und so ist es nicht anders als in der Schule: Gute Noten in den Fortschrittsberichten ermöglichen den Kandidaten das Weiterkommen. Schlechte bedeuten: Nachsitzen.

Den letzten Fortschrittsbericht stellte der damalige Erweiterungskommissar Olli Rehn im Oktober 2009 vor: Klassenbester der damals drei Kandidaten war einmal mehr Kroatien. Zwar habe der Balkanstaat noch Probleme in den Bereichen Justiz und Grundrechte sowie den Wettbewerbsregeln zu lösen, sagte Rehn, doch befinde es sich nach vier Jahren "auf der Ziellinie". Die Verhandlungen könnten 2010 politisch abgeschlossen werden. Auch Mazedonien habe die wichtigsten Prioritäten - Reform des Polizeidienstes, des Justizsystems, der Bekämpfung der Korruption - umgesetzt, heißt es im Bericht. Rehn empfahl die Aufnahme konkreter Beitrittsverhandlungen. Die Türkei hingegen muss noch mächtig klotzen, wenn sie das Klassenziel erreichen will. Der Fortschrittsbericht attestiert dem Land nach wie vor eine eingeschränkte Meinungs- und Pressefreiheit und eine anhaltende Diskriminierung von Christen. Der "unzureichende Dialog und die mangelnde Kompromissbereitschaft der politischen Parteien" wirke sich zudem negativ auf die Fortsetzung der Reformen aus.

Doch so unterschiedlich die Fortschrittsberichte auch ausfallen, für alle Kandidatenländer und potenzielle Kandidaten sind sie ein wichtiger Leitfaden für das, was noch zu tun ist: Welche Gesetze müssen überprüft, überarbeitet und überhaupt erst geschaffen werden? Wo gibt es noch Regelungsbedarf? Wann ist ein Beitritt realistisch?

Weil der Einfluss Brüssels auf diese Prozesse in der Beitrittsphase recht hoch ist, versuchen Investoren, Nichtregierungsorganisationen oder Oppositionspolitiker aus Kandidatenländern die EU-Kommission nicht selten zu drängen, Druck auf die Länder auszuüben und sich für konkrete Reformen stark zu machen. Es hat sich gezeigt, dass die Bereitschaft der Kandidatenländer, Reformen durchzusetzen und EU-Standards zu übernehmen, vor dem Beitritt oft viel höher ist als danach. Nach dem Beitritt helfen Appelle aus Brüssel oft nicht mehr, wie die Beispiele der jüngsten EU-Mitglieder Bulgarien und Rumänien verdeutlicht haben.

Kopenhagener Kriterien

Die Bedingungen, die ein Beitrittskandidat erfüllen muss, um EU-Mitglied zu werden, sind seit 1993 als "Kopenhagener Krierien" klar festgelegt. Drei Punkte stehen dabei im Vordergrund: Zum einen müssen die Länder eine demokratische und rechtstaatliche Ordnung garantieren, die Menschenrechte wahren sowie Minderheiten schützen (Politisches Kriterium). Zum anderen sollten sie über eine funktionsfähige Marktwirtschaft und ausreichende Wettbewerbsfähigkeit verfügen (wirtschaftliches Kriterium). Schließlich muss der Kandidat fähig sein, den sogenannten "Acquis communautaire" der EU zu übernehmen, den gemeinschaftlichen Besitzstand. Er beinhaltet alle Rechte und Pflichten, die für die EU-Mitglieder gelten. Inbegriffen sind sämtliche EU-Abkommen, Verträge, Entschließungen, Rechtsakte und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs.

Ob diese drei Kriterien erfüllt sind oder nicht, darauf klopfen die Fortschrittsberichte die Kandidaten seit 1997 alljährlich ab. Akribisch werden konkrete Maßnahmen und Fortschritte aufgelistet, "nicht nur Absichten der Politik oder der Behörden", wie Angela Filote, Sprecherin des neuen EU-Erweiterungskommissars Stefan Füle, erklärt. Die Kommission prüfe zum Beispiel, wie die Länder mit ethnischen Minderheiten umgehen oder ob Grundrechte oder andere Rechtsstaatsgebote eingehalten werden.

Die Strategiepapiere, die jeden Fortschrittsbericht begleiten, richten den Blick außerdem in die Zukunft: Welche wichtigen Konsequenzen sind aus den Ergebnissen den Berichts zu ziehen? Welche Schritte sind notwendig und aus Sicht der EU empfehlenswert? Außerdem enthalten die Strategiepapiere den Zeitplan der Kommission für den Fortgang des Erweiterungsprozesses in den kommenden zwölf Monaten.

Insgesamt erfordert das natürlich eine aufwändige Recherche, an der unzählige Fachbeamte und Experten mitarbeiten. Wieviele, darüber hat nicht mal die EU-Kommission einen vollständigen Überblick. "Es sind hunderte Personen in den verschiedenen Stadien des Verfassens der Berichte beteiligt", sagt Angela Filote. Dies seien Kollegen in den EU-Delegationen, Experten in den verschiedenen Kommissionsabteilungen und Mitarbeiter aus den für bestimmte Länder zuständigen Referaten der Erweiterungskommission. Außerdem gebe es für jedes Kapitel des "Acquis communautaire" Experten in der Generaldirektion Erweiterung, die den Bericht mit Blick darauf gezielt unter die Lupe nähmen. Die Berichtsentwürfe gelangen laut Filote aber auch auf die Schreibtische der EU-Spitzenbeamten und Kommissare, so dass diese rechtzeitig über Probleme in den Kandidatenländern informiert seien. Am Ende würden die Berichte und Strategiepapiere vom Englischen in andere EU-Arbeitssprache nübersetzt.

Um an Informationen aus den Ländern zu kommen, nutzt die Kommission eine Vielzahl an Quellen. So sind einerseits die Regierungen der Kandidatenländer und der möglichen Beitrittskandidaten eingeladen, die Kommission über ihre Schritte und Gesetzesvorhaben zu informieren. Andererseits hat die Europäische Kommission in jedem Kandidatenland eigene Delegationen, die vor Ort recherchieren und Maßnahmen kritisch unter die Lupe nehmen. Zudem konsultiert die Kommission internationale Organisationen, wie die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), den Europarat, den Internationalen Währungsfonds und die Weltbank. Nichtregierungsorganisationen wie Amnesty International, Transparency International oder Human Rights Watch liefern der EU ebenfalls wertvolle Einschätzungen zur Lage in den Kandidatenländern.

Langwierige Recherche

Das gesamte Verfahren zieht sich über ein Jahr hin. Im Frühjahr werden die Kandidatenländer und die Delegationen eingeladen, ihre Beiträge spätestens bis zur Sommerpause (etwa Mitte Juli bis Ende August) in Brüssel einzureichen. Dann geht die Analyse in der Kommission los. Noch vor dem Sommer werden erste Entwürfe verfasst. Danach finden eine Qualitätskontrolle und gegenseitige Prüfungen, das sogenannte cross-checking, statt. Schließlich wird der Text zwischen allen beteiligten Kommissionsdienststellen abgestimmt. Erst wenn alle Bedenken und Einwände ausgeräumt sind, wird der Bericht der gesamten EU-Kommission zur Beratung und offiziellen Annahme vorgelegt. In der Regel nehmen die Kommissare Anfang November die Texte zum Stand der Erweiterungsverhandlungen für mehrere Ländegleichzeitig an.

Für die Kandidatenländer wird es dann ernst. Ob ihr "Zwischenzeugnis" gut oder schlecht ausfällt und was die EU konkret empfiehlt, um in den Verhandlungen weiterzukommen, führt oft zu Diskussionen und neuem Handlungsdruck. Auch die Abgeordneten im Europäischen Parlament diskutieren die Ergebnisse - nicht immer sind sie einverstanden mit den Bewertungen der Kommission. So kritisierte Elmar Brok, außenpolitischer Sprecher der EVP-Fraktion, dass die Kommission sich im Türkei-Bericht im Hinblick auf die Zypernfrage unglaubwürdig mache, da die Türkei sich nicht an ihre Verpflichtungen halte.

Sanktionen seitens der EU gibt es hingegen keine, wenn der Bericht einem Kandidaten mangelnde Fortschritte attestiert. "Sich für den EU-Beitritt zu bewerben und vorzubereiten ist eine politische Entscheidung des Bewerberlandes" sagte Füle-Sprecherin Filote. Wer die Kopenhagner Kriterien erfülle, könne beitreten. Ob und wie schnell weiter verhandelt wird und wann ein Land wirklich beitreten kann, hängt daher hauptsächlich davon ab, wie schnell Gesetze angepasst und Reformen tatsächlich umgesetzt werden. Und so ist es auch hier wie in der Schule: Wer sich richtig anstrengt, kann trotz schlechter Noten noch zum Musterschüler aufsteigen.

Hajo Friedrich arbeitet als freier Journalist in Brüssel.