Im Auftrag des Bürgers

Das Grundprinzip der Demokratie ist die Volkssouveränität. Das besagt, dass alle Herrschaftsausübung vom Volk her legitimiert wird, und zwar gerade dadurch, dass sie vom Volk her beeinflusst werden kann. Insofern kann man sagen: Demokratie heißt Beeinflussbarkeit. Das Volk ist als solches aber nicht entscheidungs- und handlungsfähig. Es bedarf deswegen der Organisationen, welche die Willensbildung des Volkes betreiben und welche diesen "Willen" in die staatlichen Entscheidungsinstanzen vermitteln. Diese Rolle spielen insbesondere politische Parteien. Sie sind notwendige Organisationen einer Demokratie in großen Verbänden, in denen sich nicht mehr alle persönlich kennen (können). Sie spielen mit verfassungsrechtlicher Hervorhebung in Artikel 21 des Grundgesetzes eine maßgebliche Rolle bei der vom Demokratieprinzip geforderten Einflussnahme der Bürger auf die staatliche Willensbildung.

Interessendurchsetzung

Ihre Funktion besteht zunächst in der Sammlung, Bündelung und Artikulation der materiellen Interessen und ideellen Überzeugungen der Bürger, die sie dann in den politischen Entscheidungsprozess einspeisen wollen. Sie sind in dieser Hinsicht Instrumente der Interessendurchsetzung. Überhaupt betreiben die Parteien wesentlich das politische System, sie formulieren politische Ziele - hinter denen die Interessen und Überzeugungen ihrer Anhänger stehen; sie schlagen Realisierungswege für diese vor und nicht zuletzt beobachten und kritisieren sie die konkurrierenden Parteien. Die parteigetragene Demokratie funktioniert als eine Wettbewerbsveranstaltung. Durch ihre öffentliche Auseinandersetzung wirken die Parteien auf die Bildung der öffentlichen Meinung in politischen Angelegenheiten ein.

Entscheidungspositionen

Ihre Ziele verfolgen die Parteien wesentlich dadurch, dass sie versuchen, Entscheidungspositionen mit Personen aus ihren Reihen zu besetzen. Dies soll dazu beitragen, die eigene Programmatik zu verwirklichen. In besonderem Maße gilt dies für das Zentralorgan der Demokratie: das Parlament. Eigene Abgeordnete in die Volksvertretungen zu entsenden, ist demgemäß das hauptsächliche Ziel der Parteien. Darüber hinaus zielen die Parteien natürlich auf die Besetzung der Regierungsstellen und auf weitere Positionen mit Entscheidungsbefugnis.

Zusammengefasst werden können diese drei Funktionen der Parteien in der Kennzeichnung, dass sie Spezialorganisationen darstellen zur Nutzung der von der Verfassung zur Verfügung gestellten demokratischen Input-Strukturen, wesentlich also der Wahlen und der daraus hervorgehenden Volksvertretungen. Sie sind also Spezialorganisationen der politischen Einflussnahme und des politischen Betriebes. Das Grundgesetz fasst diese Aufgaben zusammen in den Worten: "Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit."

Der Rechtsbegriff der politischen Partei entspricht recht genau diesem tatsächlichen Befund. Nach Paragraph 2 des Parteiengesetzes sind Parteien "Vereinigungen von Bürgern", juristische Personen können nicht Mitglied sein. Damit sind die Parteien keine staatlichen Veranstaltungen, sondern Organisationen der Zivilgesellschaft. Demgemäß stellen sie sich im Kern dar als Vereine des Zivilrechts, so wie andere Vereine auch. Nach dieser ihrer Struktur sind es die Mitglieder, die das Parteigeschehen bestimmen; die grundsätzliche Struktur dieses Typus von Organisation wird damit dem Gebot der innerparteilichen Demokratie aus Artikel 21 des Grundgesetzes gerecht. Die politischen Parteien werden - wie alle Organisationen - durch ihre Ziele bestimmt. Hier hat das Parteiengesetz die Entsendung von Repräsentanten in eine Volksvertretung als konstitutives Ziel einer Partei genannt. Schließlich muss eine Organisation, um vor dem Recht Partei zu sein, auch hinreichend groß und hinreichend organisiert sein, um dieses Ziel ernstlich verfolgen zu können.

Ernsthaftigkeit

Der rechtliche Parteibegriff nach Paragraph 2 des Parteiengesetzes setzt sich also zusammen aus einem Strukturelement, einem Zielelement und einem Merkmal der Ernsthaftigkeit. Diese Ernsthaftigkeit ihrer Zielsetzung muss eine Vereinigung dadurch unter Beweis stellen, dass sie innerhalb eines Zeitraumes von sechs Jahren an einer Bundestagswahl oder an einer Landtagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen teilnimmt. Im Zeichen der europäischen Einigung erfüllt auch eine Teilnahme an den Wahlen zum Europäischen Parlament diese Voraussetzung. Die Betätigung lediglich in den Gemeinden und Kreisen genügt nach dem Gesetz nicht.

Diese Eigenschaften muss eine Organisation tatsächlich erfüllen, um auch im Rechtssinn eine Partei zu sein. Die Selbstkennzeichnung als Partei genügt nicht. Umgekehrt gilt aber auch: Vereinigungen, die diese Voraussetzungen erfüllen, sind von Rechts wegen Parteien und unterliegen damit den besonderen Bestimmungen des Parteienrechts mit ihren speziellen Rechten, aber auch mit ihren besonderen Pflichten. Der Wille, nicht Partei zu sein, ist dann nicht maßgebend. Ein Beispiel hierfür sind freie Wählervereinigungen, die zu Landtagswahlen mit eigenen Kandidaten antreten. Diese Zuerkennung des Parteistatus gegebenenfalls auch entgegen der Selbsteinordnung erfolgt durchaus zu Recht: Niemand soll sich den besonderen Pflichten einer Partei, etwa der Offenlegung ihrer Finanzen, entziehen können.

Die politischen Parteien genießen von Verfassung wegen einen vierfältigen Status, der im Artikel 21 des Grundgesetzes verankert ist. Sie haben die Garantie der Freiheit, das umfasst verschiedene Aspekte: die Betätigungsfreiheit, die Tendenz- und Programmfreiheit, die Freiheit der Organisation nach eigener Vorstellung. Sie genießen der Status der Gleichheit: Sie müssen vom Staat gleich behandelt werden, was eine notwendige Voraussetzung für eine faire Wettbewerbsdemokratie ist. Damit die Bürger wissen, woran sie mit ihren Parteien sind, haben sie einen Status der Öffentlichkeit inne, insbesondere müssen sie ihre finanziellen Verhältnisse offenlegen. Schließlich sind sie auf die innerparteiliche Demokratie verpflichtet. Nur eine intern demokratische Partei kann tatsächlich den Willen der Bürger hin zum Staat transportieren und so die Funktion der Parteien erfüllen.

Ausrichtung auf Wahlen

Allerdings haben die politischen Parteien kein Monopol auf die politische Betätigung. Nach dem Grundgesetz "wirken" sie bei der politischen Willensbildung lediglich "mit". Sie stehen also in Konkurrenz zu anderen Formen der politischen Aktivität. Das, was sie hervorhebt aus den anderen politisch agierenden Organisationen - man denke an die verschiedensten Interessenverbände - ist ihre Ausrichtung auf Parlamentswahlen. Die Aktivitäten werden rechtlich stark dem Gleichbehandlungssatz unterworfen. In der Folge herrscht bei den Parteien mehr Chancengleichheit - und Transparenz - als bei den Interessenverbänden.

Der Autor ist Professor für Öffentliches Recht, Rechtstheorie und Rechtssoziologie und stellvertretender Direktor des Instituts für Deutsches und Internationales Parteienrecht und Parteienforschung an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf.