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Michael Koss
Geduldspiel um die Transparenz

PARTEIENFINANZIERUNG Viele Missstände sind abgestellt, aber Reformen sind nötig

Gemäß Artikel 21 des Grundgesetzes müssen die deutschen Parteien "über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben". Diese Maßgabe wurde 1949 als Konsequenz der intransparenten Großspenden aus Unternehmerkreisen an die NSDAP in die Verfassung aufgenommen - und danach 18 Jahre lang von allen Parteien ignoriert. Erst als die vier im Bundestag verbliebenen Parteien CDU, CSU, SPD und FDP ihre staatliche Finanzierung rechtlich absichern wollten, wurden im Parteiengesetz von 1967 Rechenschaftsberichte vorgesehen. Um einen Durchbruch auf dem Weg zu mehr Transparenz in der Parteienfinanzierung handelte es sich dabei allerdings kaum: An Anonymität interessierten Unternehmen blieb es unbenommen, auf dem Umweg über sogenannte "Fördergesellschaften" ihre Identität zu verheimlichen.

Erst als im Zuge des Flick-Skandals der Umfang der "politischen Landschaftspflege" in Deutschland bekannt wurde, gab es ernsthafte Bemühungen, Licht in das Dunkel der Parteienfinanzierung zu bringen. Vollends geschah dies erst mit den letzten beiden Reformen des Parteispendengesetzes von 1994 und 2002.

Bundesverfassungsgericht

Auch das Bundesverfassungsgericht hat sich im Bereich der Parteienfinanzierung nicht gerade als großer Mahner und Initiator von Reformen erwiesen. Das Gerichtsurteil von 1966 gilt weithin als Meilenstein auf dem Weg zu einer transparenten Parteienfinanzierung. Doch im Wesentlichen hat das Gericht damals der gängigen Praxis der Parteienfinanzierung seinen Segen gegeben. Die wichtigste Änderung war nur nomineller Natur: Aus der Finanzierung der allgemeinen Arbeit der Parteien (die de facto seit 1958 bestand) wurde eine Erstattung der Wahlkampfkosten - allerdings in derselben Höhe wie zuvor und mit jährlichen Abschlagszahlungen. Diese ließen keinen Zweifel daran, dass die staatlichen Mittel faktisch keineswegs nur für Wahlkämpfe verwendet wurden.

1994 setzte das Gericht dann der bisherigen Wahlkampffinanzierung ein Ende, beließ aber erneut die Höhe der Zuwendungen beim Alten. Der kleine Parteien begünstigende Sockelbetrag wurde zwar abgeschafft, seinen Fortbestand im Gewand der "Degression", in deren Rahmen die ersten vier Millionen Wählerstimmen heute mit 85 Cent vom Staat vergütet werden, beanstandete das Gericht aber nicht.

Während das Verfassungsgericht die Parteien stets als Verfassungsakteur auf Augenhöhe achtete, war es vor allem der stetig zunehmende öffentliche Druck, der für Reformen der Parteienfinanzierung sorgte. Die Konstruktion der staatlichen Zuwendungen stellt dabei heute den gelungensten Teil des Regelwerks dar. Anders als in den meisten europäischen Ländern setzt der deutsche Rahmen Anreize für Parteien, um Mitglieder und Kleinspenden zu buhlen. Es werden nämlich nicht nur Wählerstimmen finanziell honoriert (mit je 85 beziehungsweise 70 Cent), sondern auch Mitgliedsbeiträge und Spenden von Einzelpersonen bis 3.300 Euro (mit 38 Cent pro Euro).

Auch die Transparenzregeln sind vergleichsweise entwickelt: Alle Spenden ab 10.000 Euro werden namentlich veröffentlicht, Spenden ab 50.000 Euro unverzüglich; Parteien müssen ihre Einnahmen und Ausgaben detailliert ausweisen und dabei auch die Spenden ihrer eigenen Abgeordneten angeben. Diese Veröffentlichungspflichten gehen über die in der Schweiz oder Schweden, wo es nahezu keine Transparenzregeln gibt, hinaus, bleiben aber teilweise hinter denen in Großbritannien, wo mehr Information zur Verfügung steht, und Frankreich, wo schärfere Sanktionen drohen, zurück.

Reformvorschläge

Reformen im Bereich der Parteienfinanzierung sind derzeit in mindestens vier Bereichen geboten. Zunächst im Hinblick auf das Sponsoring, das das Finanzieren von Veranstaltungen wie beispielsweise Parteitagen durch Konzerne meint. Sponsoring ist überhaupt nicht reguliert, es verbirgt sich unter der Rubrik "sonstige Einnahmen". Im Gegensatz zu Parteispenden kann Sponsoring als Betriebsausgabe steuerlich geltend gemacht werden und ist selbst für öffentliche Unternehmen zulässig. Parteiensponsoring muss zumindest den Spenden gleichgestellt werden, insbesondere was die Offenlegungsregeln betrifft. Generell stellt sich die Frage, ob das Sponsoring überhaupt zulässig sein sollte, kommt es doch zu Leistung (etwa Geldzahlung eines Unternehmens) und Gegenleistung (beispielsweise Bereitstellung eines Standes auf einem Parteitag). Dies ist bei Parteispenden in Deutschland explizit untersagt. Bislang veröffentlichen nur Bündnis 90/Die Grünen seit dcem Jahr 2012 alle Einnahmen auch aus Sponsoringaktivitäten von sich aus. Diese Informationen gehören aber in die Rechenschaftsberichte aller Parteien.

Im Bereich der Spenden ist die dringlichste Reform die Einführung einer Obergrenze. Hier würden sich 50.000 Euro pro Jahr und Konzern, Verband oder Person anbieten. Immer wieder größter Stein des öffentlichen Anstoßes sind die Großspenden. Auch hier würde eine Obergrenze dem verbreiteten und in der Regel unbegründeten Eindruck entgegenwirken, Parteien hierzulande ließen sich von mächtigen Interessenvertretern kaufen. Diese Reform erscheint daher nicht nur geboten, sie rührt zudem auch kaum an der existierenden Struktur der Einnahmen. Dies verdeutlicht eine Berechnung für die letzte abgeschlossene Legislaturperiode: Im Zeitraum zwischen den Jahren 2006 und 2009 lag der Anteil von Großspenden über 50.000 Euro pro Jahr für alle im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien bei weniger als einem Prozent. Das entspricht 4,2 Millionen von 445,7 Millionen Euro.

Mehr Transparenz

Allgemein sollte es bei der Nennung von Spenden zu mehr Transparenz kommen. Eine Senkung der Obergrenze für die Veröffentlichungspflicht von Spenden auf 2.000 Euro wäre hier ein Anfang. Der Fall des Spielautomatenherstellers Gauselmann, dessen leitende Angestellte (angeblich freiwillig) systematisch Beträge unterhalb der aktuellen Obergrenze von 10.000 Euro an CDU, SPD, FDP und Grüne spendeten, verdeutlicht dies. Dieser Grenzbetrag ist immer noch zu hoch, um die Stückelung von Großspenden wirklich zu unterbinden. Das Unternehmen spendete seit 1990 angeblich mehr als eine Million Euro; "angeblich", weil darüber kein gesichertes Wissen existiert.

Auch der Zeitraum zwischen Spende und Veröffentlichung ist noch immer häufig zu groß. Unmittelbar sollten bereits Spenden ab 10.000 Euro angezeigt werden und nicht wie bislang erst ab 50.000 Euro. Als "unmittelbar" gelten bisher zudem auch mehrere Wochen; dies erscheint angesichts der Möglichkeiten moderner Informationstechnik als zu langsam. Dass niedrigere Obergrenzen und kürzere Veröffentlichungsintervalle nicht zu einem Überfluss an Information führen, in dem dann das Wichtigste verloren geht, verdeutlicht das Beispiel Großbritannien: Hier werden auf lokaler Ebene Spenden ab 1.000 Pfund (circa 1.170 Euro) veröffentlicht - in Wahlkampfzeiten sogar wöchentlich.

Bessere Kontrolle

Der dritte Bereich, in dem Reformbedarf besteht, ist die Kontrolle der Parteienfinanzierung. Bislang liegt diese allein in den Händen des Bundestagspräsidenten. Besser wäre es, diese Aufsicht in die Hände einer unabhängigen Institution nach dem Beispiel des Bundesrechnungshofes zu legen. Ein solches Aufsichtsgremium könnte dann mit aktiven und ehemaligen Politikern sowie Externen besetzt werden. Denkbar wären auch Mitgliedschaften qua Amt, etwa für den Bundestagspräsidenten. Eine solche Institution existiert bereits beispielsweise in Großbritannien. Schließlich sollten die im Parteiengesetz vorgesehenen Sanktionen im Fall von Verstößen gegen die Regeln der Parteienfinanzierung verschärft werden. Dabei haben sich finanzielle Sanktionen bewährt, strafrechtlich werden Verstöße gegen das Parteiengesetz bislang faktisch nicht geahndet. In Frankreich werden schwere Verstöße gegen das Parteiengesetz mit dem Entzug des passiven Wahlrechts sanktioniert.

Aus Politik und Zeitgeschichte

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