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BOSNIEN-HERZEGOWINA
Erich Rathfelder
Brüchiger Frieden

Der Vertrag von Dayton beendete vor 20 Jahren den Krieg, hinterließ aber einen schwachen Staat

Drei Wochen lang waren die Verhandlungsdelegationen auf dem Wright-Patterson Luftwaffenstützpunkt in Dayton (Ohio) von der Außenwelt abgeschirmt. Niemand durfte ihn verlassen, bevor ein Kompromiss gefunden war. Unter Leitung des US-Diplomaten Richard Holbrooke verhandelten die USA, Russland, Deutschland, Frankreich und Großbritannien in Dayton mit den im Bosnienkrieg involvierten Regionalmächten Serbien und Kroatien sowie der legitimen Regierung Bosnien und Herzegowinas. Das Ziel: ein Friedensvertrag, der den über dreieinhalb Jahre andauernden, blutigen Krieg zwischen den Kriegsparteien beendet. Am 21. November 1995 war es soweit. Alle Verhandlungspartner stimmten dem Abkommen von Dayton zu.

Damit endete ein Krieg, der seit April 1992 rund 100.000 Menschenleben gefordert und fast die Hälfte der Bevölkerung, rund 2,2 Millionen Menschen, zu Flüchtlingen und Vertriebenen gemacht hatte. Er hat aber auch eine über Jahrhunderte gewachsene multinationale und multireligiöse Gesellschaft zerschlagen.

Als die serbischen Truppen nach der Unabhängigkeitserklärung der ehemaligen jugoslawischen Republik und nach der internationalen Anerkennung Bosnien und Herzegowinas im April 1992 das Land mit Krieg überzogen, war sich die Weltgemeinschaft noch einig: Angesichts der furchtbaren Verbrechen der "ethnischen Säuberungen" habe man es mit einer "Aggression" Serbiens gegenüber dem Nachbarland zu tun. Die Vereinten Nationen verhängten ein Waffenembargo. Doch das stärkte implizit die mit Waffen gut versorgten Angreifer unter ihrem politischen Führer Radovan Karadzic und Armeegeneral Ratko Mladic. Die Verteidiger konnten der Übermacht der bosnischen Serben, die in kürzester Zeit 70 Prozent des Landes eroberten, kaum etwas entgegensetzen.

Im Mai 1993 begannen die kroatischen Nationalisten unter ihrem politischen Führer Mate Boban schließlich einen acht Monate währenden Krieg in Mostar und Zentralbosnien und griffen ihrerseits die Regierungstruppen an. Nun wendete sich das Bild. Jetzt sprachen die Vereinten Nationen von einem "Bürgerkrieg".

Beide Seiten hatten das Ziel, die multinationale Gesellschaft in Bosnien und Herzegowina zu zerschlagen, das Land territorial aufzuteilen und "ethnisch reine" Gebiete zu schaffen. Nur in dem von den muslimischen Bosniaken dominierten Restbosnien wurden die Städte, darunter Sarajevo und Tuzla, nicht nur von Muslimen, sondern auch von tausenden Serben und Kroaten verteidigt. Der Vizekommandeur der bosnischen Regierungstruppen, der Serbe Jovan Divjak, erklärte 1993, Sarajevo verteidige die "Werte Europas, die Freiheit und Toleranz, das Prinzip des friedlichen Miteinanders gegenüber den angreifenden faschistischen Barbaren".

Zwar war seit Februar 1992 eine Schutztruppe der Vereinten Nationen, die "United Nations Protection Force" (UNPROFOR) vor Ort. Das Mandat erlaubte aber nur die Überwachung der Einhaltung von Waffenstillständen sowie den Schutz und die Versorgung der Zivilbevölkerung mit humanitärer Hilfe, besonders in den 1993 eingerichteten UN-Schutzzonen. Die jeweiligen Sonderbeauftragten der UN legten ab 1993 verschiedene Friedenspläne vor (siehe Beitrag rechts). In ihnen war aber immer von "Kroaten, Muslimen und Serben" die Rede - so übernahmen sie die nationalistische Sprachregelung der Kriegsparteien. Die Pläne befassten sich je nach Verlauf der Frontlinien lediglich mit der territorialen Aufteilung des Landes und kamen so den Interessen der Nationalisten entgegen.

"Die internationalen Kräfte hatten noch im Sommer 1995 keine klare Vorstellung, wie der Krieg beendet werden könnte", erklärte kürzlich der 1995 amtierende britische Oberkommandierende der UN-Truppen Rupert Smith bei einem Besuch in Berlin. Doch dann geschah im Juli 1995 das Massaker von Srebrenica. Bosnisch-serbischen Einheiten nahmen die UN- Schutzzone ein und exekutierten innerhalb weniger Tage mehr als 8.000 bosniakische Jungen und Männer.

Im Angesicht dieses schweren Kriegsverbrechens - das UN-Gerichte später als Völkermord klassifizierten - gaben die USA und die europäischen Mächte grünes Licht für die Offensiven der Kroaten und der bosnischen Regierungstruppen gegen die serbischen Einheiten in beiden Staaten. Bei ihren Aktionen im August beziehungsweise September wurden die serbischen Truppen weitgehend geschlagen.

Mittels einer Pendeldiplomatie zwischen Belgrad, Zagreb und Sarajevo gelang es dem damaligen US-Sondergesandten für den Balkan, Richard Holbrooke, die Kriegsparteien und die westlichen Mächte Anfang November 1995 im US-amerikanischen Dayton an einen Tisch zu bringen. Nach unendlich harten Verhandlungen stand drei Wochen später fest: Das Land wird in zwei weitgehend autonome Entitäten aufgeteilt, die bosniakisch-kroatisch dominierte "Föderation Bosnien und Herzegowina" (51 Prozent) und die serbische "Republika Srpska" (49 Prozent). Der Belagerungsring um Sarajevo wurde der Föderation zugesprochen, die ehemaligen Enklaven Srebrenica und Zepa fielen an die Republika Srpska. Das strategisch wichtige Gebiet um Brcko wurde zu einer eigenständigen Zone erklärt, die nur dem Gesamtstaat unterstellt ist. Die Institutionen des Gesamtstaates, das Parlament, die Völkerkammer und die Präsidentschaft, wurden nur mit geringen Kompetenzen ausgestattet. Die wesentliche politische Macht wurde vor allem nach Forderungen der serbischen Seite in die Entitäten und deren Institutionen verlagert. Immerhin wurde ein gesamtstaatliches Oberstes Gericht geschaffen. Die Spitze der Regierung wird von drei Präsidenten der Ethnien gebildet, zwischen denen der Vorsitz rotiert.

Die Umsetzung des Daytoner Abkommens sollte schrittweise erfolgen. Zunächst sollte der seit Mitte September geltende Waffenstillstand eingehalten werden. Zur Jahreswende 1995/96 kamen schließlich internationale Truppen unter Führung der Nato ins Land, aber auch Truppen aus Nicht-Nato-Ländern wie Russland. Die "Implementation Force" (IFOR) half dabei, die im bosnischen Krieg involvierten Armeen zu demobilisieren. Parallel dazu wurde eine internationale politische Struktur geschaffen, der "Hohe Repräsentant für Bosnien und Herzegowina" (OHR), der bis heute die Umsetzung des Abkommens überwacht und den Wiederaufbau des Landes leitet. Die Organisation für Zusammenarbeit und Sicherheit in Europa (OSZE) wurde beauftragt, die ersten Nachkriegswahlen für 1996 zu organisieren.

Warnende Stimmen Bei der Umsetzung des Abkommens wurden in Bosnien und Herzegowina viele Fehler gemacht. Nicht nur, dass die in Dayton zugesicherte Rückkehr der Flüchtlinge und Vertriebenen nur in Ansätzen durchgesetzt wurde. Auch wurden in den Augen vieler Beobachter die Wahlen viel zu früh angesetzt. Warnende Stimmen wie jene des damaligen UN-Sonderbeauftragten und späteren Hohen Repräsentanten, Christian Schwarz-Schilling (CDU), wurden ignoriert. Er hatte gefordert, wie in Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg einige Jahre mit den Wahlen zu warten, damit sich neue politische Kräfte und Parteien herausbilden können. Tatsächlich blieben nach den ersten Wahlen für den Gesamtstaat und die Entitäten die schon im Krieg dominierenden Parteien die bestimmenden Kräfte im Land.

Das Abkommen von Dayton zementierte aber auch die territorialen Machtbereiche der nationalistischen Kräfte. Denn die Aufteilung des Landes basierte auf den Resultaten der "ethnischen Säuberungen". Dass einige der Verantwortlichen sich vor dem UN-Tribunal für Kriegsverbrechen im ehemaligen Jugoslawien in Den Haag als Kriegsverbrecher verantworten müssen, ändert nichts an dieser Tatsache.

Die in Dayton geschaffene Verfassung von Bosnien und Herzegowina steht außerdem im Widerspruch zu europäischen Verfassungsnormen. So muss sich jeder Bürger des Landes einer der Volksgruppen, den Bosniaken, Kroaten oder Serben, zuordnen. Wer sich nicht ethnisch definieren will oder einer Minderheit angehört, wird durch die Verfassung diskriminiert, wie 2009 auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte 2009 im "Sejdic/Finci"-Urteil feststellte. Betroffen sind vor allem die rund 80.000 Roma im Land, aber auch Juden und Ukrainer. Das Straßburger Urteil wurde von Bosnien und Herzegewina bis heute nicht umgesetzt. Nach wie vor entscheidet die Zugehörigkeit zu einer der drei großen Bevölkerungsgruppen, ob man für ein öffentliches Amt kandidieren darf.

Besonders schwer wiegt, dass die Dayton-Verfassung über keinen Mechanismus für ihre eigene Reform verfügt. Aus sich selbst heraus kann sie wegen des komplizierten Staatsaufbaus und der vielfältigen Blockademöglichkeiten nicht verändert werden. Die herrschenden Parteien wollen das auch gar nicht: Der Status Quo ist gut für sie.

Anreize für Reformen Einen neuen Anlauf zur Belebung des innerstaatlichen Reformprozesses unternahmen im November 2014 Deutschland und Großbritannien mit der deutsch-britischen Initiative. In einem gemeinsamen Beitrag betonten Außenminister Frank-Walter Steinmeier (SPD) und sein Amtskollege Philip Hammond, dass "schwierige Verfassungsänderungen, wie die Sicherstellung des passiven Wahlrechts für alle Bürger Bosnien und Herzegowinas, auf dem Tisch bleiben". Leite das Land aber die nötigen Reformen ein, "werden wir uns für Fortschritte auf dem Weg nach Europa einsetzen", versprachen sie. Im Juni dieses Jahres trat nach Jahren der Stagnation außerdem das Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen zwischen der EU und Bosnien und Herzegowina in Kraft.

20 Jahre nach Unterzeichnung des Vertrages von Dayton herrscht in Bosnien weiter Frieden. Aber als Staat funktioniert das Nachkriegsland bis heute nicht. Während sich die drei Volksgruppen gegenseitig blockieren, stellt sich die Frage, was aus dem einstigen Bosnien, dem Bosnien der der Toleranz und des Miteinanders von Religionen und Nationen geworden ist. Nur wer genau hinsieht, entdeckt hin und wieder Inseln dieses "alten" Bosniens: im Kulturleben der Großstädte, bei einigen serbischen, bosniakischen und kroatischen Intellektuellen und auch im Alltagsleben der Volksgruppen.

Der Autor ist taz-Korrespondent für Kroatien und Bosnien-Herzegowina.

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