UNO-Missionen : Oft ein zahnloser Tiger
Eine Bilanz nach 70 Jahren - die Weltorganisation und ihr Versuch, mit internationalen Einsätzen Frieden zu gewährleisten
Die militärischen Missionen der UNO und ihre Rahmenbedingungen haben sich in den 28 Jahren seit Ende des Kalten Krieges stark verändert: Vom relativ kalkulierbaren "Peacekeeping" (Friedenssicherung) unter klar geregelten Voraussetzungen hin zu robusteren Einsätzen zur Erzwingung und Durchsetzung von Frieden (Peace Enforcement) mit unwägbarem, höherem Eskalationsrisisko. Dabei war ein "Peacekeeping" in der 1945 verabschiedeten Gründungscharta gar nicht ausdrücklich vorgesehen. Die Charta enthält in ihrem Kapitel 7 lediglich Bestimmungen für die Entsendung von UNO-Kampftruppen oder zur Ermächtigung von Mitgliedsstaaten durch den Sicherheitsrat, militärische Mittel einzusetzen zur "Wiederherstellung von Frieden und internationaler Sicherheit". Diese Bestimmungen der Charta kamen indes nur zwei Mal zur Anwendung: 1950 entsandte die Weltorganisation Kampftruppen in UNO-Uniformen in den Korea-Konflikt. Ende 1990 legitimierte der Sicherheitsrat die UNO-Mitgliedsstaaten zum Einsatz "aller erforderlichen Mittel", um die irakischen Besatzungstruppen aus Kuweit zu vertreiben - was unter Führung der USA nach Ablauf des UN-Ultimatums an die irakische Führung unter Saddam Hussein Mitte Januar 1991 geschah (2. Golfkrieg).
Die Peacekeeping-Missionen entwickelten sich eher aus der Not heraus. Schon im Mai 1948 hatte der Sicherheitsrat zum ersten Mal Militärbeobachter entsandt, um den Waffenstillstand im ersten militärischen Konflikt zwischen Israel, den Palästinensern und diversen arabischen Nachbarstaaten zu überwachen. Bis zum Ende des Kalten Krieges folgten weltweit 13 weitere Peacekeeping-Missionen, immer mit den Vorbedingungen eines Waffenstillstands zwischen den Konfliktparteien mit einer klar definierten geographischen Linie sowie ihrer ausdrücklichen Zustimmung zur Stationierung von UNO-Blauhelmsoldaten entlang dieser Linie. Deren Auftrag war ausschließlich, die Einhaltung des Waffenstillstandes zu überwachen beziehungsweise eine Pufferzone zwischen den Konfliktparteien zu sichern und damit ein Wiederaufflammen von Kriegshandlungen zu verhindern. Bewaffnet waren die Blauhelme lediglich mit Handfeuerwaffen zur Selbstverteidigung.
Das Jahr 1989 als Zäsur Den meisten Missionen gelang es, weitere Kriegshandlungen dauerhaft zu verhindern. Ihre relative Erfolgsgeschichte endete mit dem Kalten Krieg. Zwar mandatierte der Sicherheitsrat allein zwischen 1989 und 1994 mehr Einsätze (17) als in den vorangegangen 45 Jahren. Insgesamt waren es bislang 77 Missionen, von denen 61 abgeschlossen sind. Ein Grund für den erheblichen Anstieg nach 1989 liegt darin, dass die ehemaligen Einflusssphären und Hinterhöfe der USA und der Sowjetunion, in denen Missionen der UNO aus geopolitischen Gründen ausgeschlossen waren, nach Ende des globalen Ost-West-Konfliktes nicht mehr existierten. Die seit 1989 mandatierten Einsätze fanden aber unter zum Teil erheblich veränderten Rahmenbedingungen statt, zunächst ohne dass das Mandat der Blauhelmsoldaten und ihre Einsatzregeln den neuen Herausforderungen angepasst wurden. Zu Beginn der Peacekeeping-Operation zur Befriedung des Bürgerkrieges in Somalia (UNOSOM) im Jahr 1992 etwa existierte in dem nordostafrikanischen Land weder ein Waffenstillstand zwischen den drei Bürgerkriegsparteien noch eine handlungsfähige Zentralregierung.
Entscheidend verändert wurden die militärischen Missionen durch die Erfahrungen der UNO-Schutztruppe UNPROFOR (United Nations Protection Forces), die der Sicherheitsrat ab 1991 in Reaktion auf die jugoslawischen Zerfallskriege nach Kroatien und Bosnien-Herzegowina entsandte. Der Sicherheitsrat hatte damals die bosnische Hauptstadt Sarajevo und fünf weitere von den Milizen der serbischen Nationalisten belagerte Städte zu "UNO-Schutzzonen" erklärt. Auftrag der UNPROFOR war es, die Bevölkerung in diesen Zonen gegen militärische Angriffen von außen zu schützen sowie die Lieferung humanitärer Versorgungsgüter zu gewährleisten. Die Mission scheiterte weitgehend, weil das Mandat realitätsfern und die darauf basierenden operativen Einsatzregeln für die Blauhelmsoldaten unzureichend waren. Im Juli 1995 wurde Srebrenica erobert und ein Völkermord an rund 8.000 ihrer männlichen muslimischen Einwohner verübt.
Für diese Katastrophe tragen allerdings die beiden ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates USA und Frankreich erhebliche Mitverantwortung. Denn die Regierungen in Washington und Paris verhinderten, dass das zwischen der UNO und der NATO bereits im Februar 1993 vereinbarte Verfahren zur Herbeirufung von NATO-Luftstreitkräften zur Abwehr von Angriffen auf die UNO-Schutzzonen in Bosnien-Herzegowina im Juli 1995 in Srebrenica umgesetzt wurde. Im Jahr zuvor versagte der gesamte Sicherheitsrat vor der Herausforderung, rechtzeitig eine vom damaligen Generalsekretär Boutros Boutros Ghali geforderte robuste Blauhelmtruppe nach Ruanda zu entsenden, um den drohenden Völkermord der Hutus an den Tutsis zu verhindern.
Reformvorschläge Das Scheitern der UNO in der ersten Hälfte der 1990er Jahre in Somalia, Ruanda und Bosnien-Herzegowina führte zum Einen zu einer intensiven Debatte über die Reform militärischer Missionen der Weltorganisation. Eine vom damaligen Generalsekretär Kofi Annan beauftragte Expertengruppe unter Leitung des algerischen Diplomaten Lakdar Brahimi legte im Jahr 2.000 einen Bericht mit 57 Reformvorschlägen vor. Zu ihnen zählten eine schnellere und ausreichende Bereitstellung von Soldaten und Ausrüstung aus den Mitgliedsstaaten sowie die Erhöhung des Budgets für Friedensmissionen genauso wie realistischere Mandate des Sicherheitsrates für "robustere" Einsätze zur Friedenserzwingung (peace enforcement).
Die wenigsten Forderungen wurden umgesetzt, und auch sie nur teilweise. "Robustere" Einsätze von UNO-Soldaten finden in den letzten 15 Jahren vor allem auf dem afrikanischen Kontinent statt. Plädoyers für ausreichendes Personal, Ausrüstung und mehr Geld scheitern weiterhin am Unwillen der Mitgliedsstaaten. Die jüngste drastische Kürzung der US-Beitragszahlungen um mehr als 600 Millionen Dollar jährlich etwa führt dazu, dass bereits angelaufene Missionen erheblich eingeschränkt oder gar abgebrochen werden müssen und vom Sicherheitsrat beschlossene künftige Missionen wenn, dann nur in reduziertem Umfang beginnen.
Zum Zweiten führte das "Scheitern" der UNO-Missionen der 1990er Jahre zu neuen Formen der Arbeitsteilung zwischen der UNO und anderen Akteuren wie den USA oder der NATO. Erste Beispiele waren die Einsätze auf Haiti 1994 und in Bosnien-Herzegowina ab 1995/96. In Haiti kam zuerst die US-geführte Multinational Force (MNF) zum Einsatz, die später die Verantwortung an die UN-Mission in Haiti (UNMIH) abgab. In Bosnien-Herzegowina wurde der internationale Einsatz parallel organisiert: die NATO leitete die militärische Komponente, die UNO die Polizei und den zivilen Aufbau. Die Bilanz dieser Arbeitsteilung fällt allerdings nicht besser aus als bei den reinen UNO-Missionen. Der bisher umfangreichste und längste Einsatz dieser Art, den die NATO und die UNO im Herbst 2001 in Afghanistan begannen, ist gemessen an den damals verkündeten Zielen restlos gescheitert.