FRAKTIONEN : Die Entscheider

Rund 260 Plenarsitzungen, 11.000 Reden, mindestens 10.000 Drucksachen und bis zu 1.000 zu beratende Gesetzentwürfe - so sieht eine durchschnittliche Wahlperiode im Bundestag in Zahlen aus. Zu bewältigen haben all das im neuen Bundestag 709 Abgeordnete, so viele wie noch nie seit 1949. Alles Einzelkämpfer? Sicher nicht. Denn das Chaos wäre schon am ersten Sitzungstag perfekt, müssten 709 Individuen sich einigen, welches Thema wann im Plenum aufgerufen wird und wer dazu wie lange sprechen darf.

Um das zu vermeiden, organisieren sich die Abgeordneten in Fraktionen. "Sie sind wichtig, weil ein Parlament mit mehreren hundert Mitgliedern ohne Binnenorganisation kaum handlungsfähig ist", urteilt der Düsseldorfer Politikwissenschaftler Stefan Marschall. "Fraktionen beschleunigen, ja ermöglichen erst die Willensbildung und die Entscheidungsprozesse im Parlament. Vor allem organisieren sie die erforderlichen Mehrheiten."

Historisches Vorbild Wie wichtig es ist, sich mit Gleichgesinnten zusammen zu tun, erkannten 1848/49 schon die 809 Abgeordneten im ersten gesamtdeutschen Parlament. Angelehnt an die Gepflogenheiten der französischen Assemblée nationale platzierten sie sich in der Frankfurter Paulskirche zunächst entsprechend ihrer politischen Ausrichtung, später schlossen sich Abgeordnete mit gemeinsamen politischen Überzeugungen und Zielen zu Klubs zusammen. Zwar waren diese organisatorisch noch nicht annähernd so stabil wie die Fraktionen heute; vielmehr standen Neubildungen und Wechsel auf der Tagesordnung und zahlreiche Abgeordnete blieben unorganisiert. Dennoch haben die Klubs ihre Ausgestaltung wesentlich mitgeprägt. Vor allem legten sie, anders als oft angenommen, den Grundstein für die Entwicklung von Parteien: Parteiähnliche Vereinigungen entstanden in Deutschland - auch weil sich Wahlen so leichter organisieren ließen - aus den Klubs heraus und nicht umgekehrt.

Heute sind Fraktionen als Bindeglied zwischen Parteien und Parlament fester Bestandteil unserer parlamentarischen Demokratie - auch wenn sie im Grundgesetz gar nicht erwähnt werden. Dort ist in Artikel 21 allein die Rede vom Auftrag der Parteien, bei der politischen Willensbildung mitzuwirken. Politikwissenschaftler Marschall sieht in den Fraktionen dennoch "die zentralen Akteure politischer Willensbildung". Ihre Mitglieder "spezialisieren sich auf bestimmte Themen, arbeiten in den entsprechenden Ausschüssen und schlagen der Fraktion eine Entscheidung vor". Im Plenum würden die Vorentscheidungen in der Regel nur noch dokumentiert. Auch das Bundesverfassungsgericht bezeichnete die Fraktionen 1959 als "notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens".

Entsprechend ihrer Bedeutung im Parlamentsalltag sind sie die ersten Gremien, die sich nach einer Bundestagswahl und vor der Konstituierung des Parlaments bilden und mit der Wahl ihrer Vorsitzenden und Parlamentarischen Geschäftsführer wichtige Personalentscheidungen fällen. Auch die sechs Fraktionen des neuen Bundestages haben das frühzeitig getan (siehe Spalten links und rechts). Die Linke und Bündnis 90/Die Grünen wollen ihre neuen Fraktionsvorstände allerdings erst zu einem späteren Zeitpunkt bestimmen, die bisherigen bleiben vorläufig im Amt.

In den nächsten Wochen werden die Fraktionen weitere Weichen stellen: Abgeordnete aus dem selben Bundesland werden sich in Landesgruppen zusammenschließen, um die Belange ihrer Heimatregion besser in Berlin vertreten zu können. Sie werden Arbeitskreise und Arbeitsgruppen für die verschiedenen Themen bilden - die Basis für die Arbeit in den Fachausschüssen sind - und Fraktionssprecher für die verschiedenen Politikfelder benennen.

Voraussetzung für die Bildung einer Fraktion ist, dass sie mindestens fünf Prozent der Bundestagsmitglieder in sich vereint. Zudem müssen die Abgeordneten derselben Partei angehören - oder solchen Parteien, "die aufgrund gleichgerichteter politischer Ziele in keinem Land miteinander in Wettbewerb stehen", wie es in der Geschäftsordnung des Bundestages heißt. Letztere Regelung erlaubt es den Abgeordneten von CDU und CSU eine gemeinsame Fraktion zu bilden.

Fraktionen haben eine Vielzahl an Rechten: So können sie Gesetzentwürfe und Anträge einbringen, Mitglieder für die Ausschüsse und den Ältestenrat benennen und mindestens einen Vizepräsidenten stellen.

Ein Sonderfall im Bundestag sind fraktionslose Abgeordnete - davon gibt es mit Frauke Petry und Mario Mieruch in dieser Legislaturperiode schon zwei. Beide traten kurz nach der Wahl aus der AfD aus. Im Bundestag werden sie weit weniger Einfluss haben als ihre früheren Parteikollegen. Sie dürfen etwa keine Gesetzesinitiativen starten oder Plenardebatten beantragen. In den Ausschüssen dürfen sie nicht abstimmen, auch ihr Rederecht im Plenum ist begrenzt. Sollten Petry und Mieruch mehr Mitstreiter finden, können sie darauf hoffen, dass der Bundestag sie als Gruppe anerkennt. Dann hätten sie zwar immer noch deutlich weniger Rechte, aber unter anderem volles Stimmrecht in den Ausschüssen.

Die Bundestagsfraktionen treffen sich immer dienstags in Sitzungswochen zur Fraktionssitzung. Hier besprechen sie die Tagesordnung und entscheiden über ihr Abstimmungsverhalten und die Redner, die in einer Debatte das Wort ergreifen sollen. Zwar unterliegen die Abgeordneten formell keiner Fraktionsdisziplin, sondern sind laut Verfassung nur ihrem Gewissen unterworfen. Aber grundsätzlich wird von den einzelnen Abgeordneten erwartet, dass sie sich hinter den Mehrheitsbeschluss ihrer Fraktion stellen und in Plenum und Ausschüssen entsprechend votieren. Besonders für die Regierungsfraktionen ist es wichtig, dass ihre Gesetzesvorhaben nicht von den eigenen Leuten blockiert werden und die Fraktion beschlussfähig ist.

Damit das auch wirklich funktioniert und die Plenarsitzungen reibungslos ablaufen, ernennen alle Fraktionen Parlamentarische Geschäftsführer (PGF), viele sogar mehrere. Sie sind zuständig für finanzielle, juristische und Personalangelegenheiten. Vor allem aber halten sie die Fraktion zusammen, sorgen für Präsenz im Plenum und leisten Überzeugungsarbeit bei strittigen Abstimmungen. "Eine Fraktion zu managen, bedeutet in erster Linie zu kommunizieren", sagt Anja Karliczek (CDU), eine von fünf PGFs der Unionsfraktion. "Entscheidungen, Regeln und Verfahren über Abläufe intern zu erklären oder aber Ansprechpartner für die Anliegen der Kolleginnen und Kollegen zu sein." Britta Haßelmann, seit Oktober 2013 Erste Parlamentarische Geschäftsführerin der Grünen-Fraktion, sieht sich als "politische Managerin und Kümmerin zugleich". Kaum ein Job im Bundestag sei so vielseitig, meint sie.

Für Stefan Marschall steht fest, dass der 19. Bundestag aufgrund seiner Größe und Zusammensetzung "stärker fragmentiert und polarisiert" sein wird. Sechs Fraktionen - so viele wie seit den 1950er Jahren nicht mehr - nehmen darin Platz und vielleicht bald drei statt bisher zwei Regierungsfraktionen. Für Karliczek, Haßelmann und ihre Kollegen dürfte das bedeuten: mehr Arbeit, größere Herausforderungen.