Ausschuss beschließt Etat : Endspurt zum Haushalt 2024
Das Karlsruher Urteil zum Nachtragshaushalt 2021 hat die Ampel in eine Krise gestürzt - und den Etat 2024 verzögert. Wie kam es dazu? Eine Chronologie.
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Am Donnerstagabend, um 19.27 Uhr, war es soweit: Der Haushalt 2024 passierte mit den Stimmen der Koalition und gegen die Stimmen der Opposition den Haushaltsauschuss. Das Ergebnis: Der Bund soll in diesem Jahr 476,81 Milliarden Euro ausgeben dürfen. Die noch anstehende Debatte und Beschlussfassung im Plenum dürfte wie üblich Formsache sein. Damit endet für die Haushaltsexpertinnen und -experten der Fraktionen ein sehr ungewöhnliches parlamentarisches Haushaltsverfahren. Denn eigentlich hatte der Ausschuss den Etat im November beschließen wollen, doch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 machte der Koalition zwei Tage vor der Bereinigungssitzung im wahrsten Sinne einen Strich durch die Rechnung. Eine Chronologie:
Das Vorspiel: Die Koalitionsverhandlungen
Die Idee für den Zweiten Nachtragshaushalt entsteht nach der Bundestagswahl 2021. Die angehenden Koalitionspartner von SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP eint zwar einiges, doch finanz- und haushaltspolitisch gibt es relativ wenig Schnittmengen. Grüne und SPD können sich grundsätzlich vorstellen, mehr Mittel über Schulden zu mobilisieren, um anstehende Investitionen – und so manche Sozialleistung – zu finanzieren; die Liberalen haben sich hingegen nach ihrem Wiedereinzug 2017 unter Fraktionschef Christian Lindner als Hüter der Schuldenbremse des Grundgesetzes geriert. Da kommt es gelegen, dass im Finanzministerium wohl noch zu Zeiten von Bundesfinanzminister Olaf Scholz eine Idee entsteht, wie sich teure Vorhaben künftiger Regierungen finanzieren lassen.
2021 ist die Bundesrepublik im haushaltspolitischen Ausnahmezustand. Im zweiten Jahr der Corona-Pandemie nehmen Bund und Länder Milliarden an Schulden auf, um etwa den Einbruch der Wirtschaft abzufedern. Bereits im April des Jahres hatte der Bundestag einen ersten Nachtragshaushalt verabschiedet: 547,7 Milliarden Euro soll der Bund ausgeben können, 240 Milliarden Euro davon sollen auf Pump finanziert werden. Eine Ausnahme von der Schuldenregel des Grundgesetzes wird dafür beantragt, die Notlage, die nach Artikel 115 Grundgesetz dafür notwendig ist, ist mit der Pandemie zweifelsohne gegeben. Im Laufe des Jahres zeigt sich aber: Die alte Bundesregierung hat großzügig kalkuliert, nicht alle Mittel werden abfließen beziehungsweise benötigt.
Schon im Koalitionsvertrag einigte sich die Ampel auf ihr Haushaltsmanöver. Ein fataler Fehler, wie sich zeigen sollte.
Die Idee aus dem Finanzministerium: Die nicht benötigten Kreditermächtigungen – tatsächlich sind die Mittel noch nicht real auf irgendeinem Konto – könnten mittels Nachtragshaushalt in den Energie- und Klimafonds (EKF) übertragen werden. Dort können sie dann in den nächsten Jahren verausgabt werden.
Der EKF ist ein sogenanntes unechtes Sondervermögen. Sie werden seit Jahren genutzt, um überjährige Ausgaben zu finanzieren, etwa für die digitale Infrastruktur oder klimapolitische Vorhaben. Fast ebenso lange bemängelt der Bundesrechnungshof diese Praxis: Aus Sicht der unabhängigen Rechnungsprüfer wird mit Sondervermögen gegen bewährte Haushaltsprinzipien verstoßen. Zudem ist nach Ansicht des Hofes in der Regel nicht belegt, dass die Ziele damit besser verfolgt werden können als über eine reguläre Veranschlagung im Kernhaushalt.
Die Umsetzung: Der Zweite Nachtragshaushalt 2021
Die Neu-Koalitionäre schreiben das Vorhaben in ihren Koalitionsvertrag. Die nicht genutzten Kreditermächtigungen sollen an den EKF übertragen, das Sondervermögen selbst soll zu einem Klima- und Transformationsfonds weiterentwickelt werden. Der Vertrag wird am 7. Dezember 2021 unterschrieben, tags darauf wird der bisherige Finanzminister Olaf Scholz (SPD) zum Bundeskanzler gewählt. Die selbsternannte „Fortschrittskoalition“ nimmt die Arbeit mit.
Der neue Bundesfinanzminister Christian Lindner (FDP) ist sofort gefragt, schließlich ist das Haushaltjahr, für das ein Nachtragshaushalt benötigt wird, fast vorbei. Wenige Tage nach Amtsantritt legt die Bundesregierung unter Lindners Federführung den Entwurf für einen Zweiten Nachtragshaushalt vor. 60 Milliarden Euro an Kreditermächtigungen sollen dem EKF zugewiesen werden. Aus Sicht der Bundesregierung sind auch die in dem Sondervermögen geparkten Mittel für die Pandemiebekämpfung notwendig, schließlich seien viele Investitionen in den Krisenjahren ausgeblieben.
Die Konsequenz: Die Union klagt
Die Kritik ist von Beginn an laut. AfD und die Neu-Oppositionellen von CDU/CSU kritisieren, dass es eigentlich keinen Zusammenhang zwischen der Pandemiebekämpfung und den Projekten, die mit den Mitteln aus dem KTF finanzieren werden sollen, gibt. Es fehle der verfassungsrechtlich notwendige „sachliche Veranlassungszusammenhang“ zwischen Notlage und ihrer vermeintlichen Bekämpfung. Auch in einer Expertenanhörung im Haushaltsausschuss prallen die beiden Sichtweisen aufeinander.
Die Ampel-Koalition zieht durch: Am 27. Januar 2023 beschließt das Parlament mit der Mehrheit von SPD, Grünen und FDP den Zweiten Nachtragshaushalt - für das vorherige Jahr. Für die Union kündigt Fraktionsvize Mathias Middelberg juristischen Widerstand gegen den Nachtrag an. „Das hat mit solider, das hat mit verfassungsmäßiger Haushaltsführung nichts zu tun", meinte Middelberg.
„Das hat mit solider, das hat mit verfassungsmäßiger Haushaltsführung nichts zu tun.“
Sämtliche 197 Abgeordnete der Unionsfraktion legen im April 2022 dann auch Klage gegen den Nachtragshaushalt ein. Zudem beantragen die Abgeordnet eine einstweilige Anordnung, um eine Verausgabung der Mittel zu verhindern. Dem Antrag folgen die Richterinnen und Richter in Karlsruhe aber nicht und lehnen den Eilantrag im Dezember 2022 ab.
Intermezzo: 2022 wird auch nicht besser
Zwischenzeitlich ist in der Haushaltspolitik aber auch keine Ruhe eingekehrt, der Ausnahmezustand hält an. Nach zwei Jahren Corona-Pandemie erschüttert der russische Überfall auf die Ukraine im Februar 2022 Europa. Deutschland steht vor dem Scherbenhaufen einer Energiepolitik, die sich in die Abhängigkeit von Putins Imperium begeben hatte. Das soll sich nun schnell ändern, LNG-Terminal wollen gebaut, die Energieversorgung diversifiziert werden. Das kostet: Der im Juni 2022 beschlossene Haushalt für das Jahr hat im Soll ein Volumen von 495,8 Milliarden Euro bei einer Neuverschuldung von 138,9 Milliarden Euro – eine Ausnahme von der Schuldenbremse muss für das dritte Jahr in Folge beantragt werden.
Den "Doppel-Wumms" und "Abwehrschirm" erklärte Kanzler Scholz aus der Corona-Quarantäne per Videoschalte.
Es reicht aber nicht. Der Staat ist auch gefragt, mit der durch den Krieg verstärkten, horrenden Inflation umzugehen, rasch steigende Preise für Strom und Gas machen Unternehmen und Verbrauchern zu schaffen. Im September 2023 holt der Bundeskanzler den „Doppel-Wumms“ raus und den Bauplan für einen „Abwehrschirm“. 200 Milliarden Euro sollen in den Wirtschaftsstabilisierungsfonds eingestellt werden, ebenfalls ein Sondervermögen des Bundes, um etwa strauchelnden Unternehmen zu helfen und die Gas- und Strompreisbremsen zu finanzieren. Verabschiedet wird das entsprechende Gesetz im Oktober 2022, die ohnehin schon gezogene Ausnahme von der Schuldenregel wird um die 200 Milliarden Euro erweitert. Auch hier regt sich Widerspruch bei CDU/CSU. Sie vermuten erneut, dass die Schuldenbremse umgangen werden soll, würden doch die meisten Ausgaben gar nicht in 2022, sondern in 2023 anfallen. Christdemokrat Middelberg sieht „ein „schlichtes Umgehungsmanöver“, damit der Bundesfinanzminister sagen könne, er halte 2023 die Schuldenbremse sein.
Das gelingt dem Finanzminister tatsächlich. Mit 45,61 Milliarden Euro bleibt die Nettokreditaufnahme im Etat 2023, den der Bundestag im November 2022 verabschiedete, genau im Rahmen der nach Grundgesetz zulässigen Höhe. FDP-Fraktionsvize Christoph Meyer sieht im Haushalt 2023 einen „Weg zurück in eine stabilitätsorientierte Haushaltspolitik“.
Es knirscht im Gebälk: Der Haushalt 2024
Dieser Weg ist aber kein leichter, wie die Koalition in den nächsten Monaten feststellt. Der Finanzminister mahnt zum Sparen, seine Kabinettskolleginnen und -kollegen wollen hingegen möglichst viele ihrer Projekte auskömmlich finanziert sehen. Insbesondere zwischen Familienministerin Lisa Paus (Bündnis 90/Die Grünen) und dem Finanzminister knallt es, weil beide sehr unterschiedliche Vorstellungen davon haben, wie viel die geplante Kindergrundsicherung, das Prestigeprojekte der Grünen, kosten soll.
So verfahren ist die Debatte, dass der Bundesfinanzminister darauf verzichtet, im Frühjahr Eckwerte für die Haushalt öffentlich vorzustellen. Schließlich gelingt es der Regierung pünktlich zur Sommerpause, einen Haushaltsentwurf vorzulegen, mit dem aber niemand so richtig glücklich scheint. In einem Haushaltsfinanzierungsgesetz sind wesentliche Sparmaßnahmen verankert, etwa die geplanten Einschränkungen beim Elterngeldbezug.
Nach der parlamentarischen Sommerpause beginnt der Haushaltsausschuss mit den Beratungen des Entwurfs. Erste Änderungen werden vorgenommen, die Fachpolitikerinnen und Fachpolitiker hoffen, noch an der einen oder andere Stellschraube drehen zu können, schließlich fallen die Kürzungen in manchen Bereichen happig aus.
Der Knall: Das Urteil aus Karlsruhe
Am 24. Oktober 2023 verschickt dann das Bundesverfassungsgericht eine Pressemittelung. Darin wird die Urteilsverkündung zum Zweiten Nachtragshaushalt 2021 auf Mittwoch, 15. November, terminiert. Damit fällt das Urteil genau einen Tag vor der Bereinigungssitzung für den Haushalt 2024.
Das Urteil wird mit Spannung erwartet. Zwar hatte das Gericht den Eilantrag der Union noch abgelehnt, doch in dem Beschluss und in der mündlichen Verhandlung im Sommer 2023 hatten die Richterinnen und Richter erste Andeutungen gemacht, dass sie das Vorgehen der Koalition für nicht unproblematisch halten.
Nichtig und verfassungswidrig: Das Bundesverfassungsgericht kippte das Haushaltsmanöver der Ampel.
So kommt es dann auch. Die Karlsruher Richterinnen und Richter erklären den Zweiten Nachtragshaushalt 2021 für verfassungswidrig und nichtig. Die übertragenen Kreditermächtigungen in Höhe von 60 Milliarden Euro sind futsch, damit klafft im Klima- und Transformationsfonds eine riesige Finanzierungslücke.
Das Urteil ist eine herbe Klatsche für die Juristinnen und Juristen der Bundesregierung. Laut Urteil ist der Nachtrag gleich aus drei verschiedenen Gründen verfassungswidrig. Erstens geben die Richterinnen und Richter der Union in Sachen Veranlassungszusammenhang Recht. Demnach hat die Bundesregierung den Zusammenhang zwischen „festgestellter Notsituation und den ergriffenen Krisenbewältigungsmaßnahmen“ nicht ausreichend dargelegt. Zweitens ist es aus Sicht des Gerichtes nicht zulässig, in einem Jahr notlagenbedingte Kredite aufzunehmen und als vermeintliche „Schulden“ zu verbuchen, sie aber tatsächlich erst deutlich später zu nutzen. Das verstoße gegen die Haushaltsprinzipien von Jährlichkeit und Jährigkeit. Drittens monieren die Richterinnen und Richter: Ein Nachtragshaushalt darf nicht erst im Jahr danach verabschiedet werden.
Die Reaktion: Haushaltssperre und eine skurrile Sitzung
Die Bundesregierung scheint von der Entscheidung in ihrer Deutlichkeit überrascht. In einem Pressestatement kurz nach der Urteilsverkündung geben sich Kanzler Scholz, Finanzminister Lindner und Bundeswirtschaftsminister Robert Habeck (Bündnis 90/Die Grünen) einigermaßen wortkarg. In einer ersten Reaktion verkündet der Finanzminister eine weitgehende Ausgabensperre für den Klima- und Transformationsfonds. Zudem kündigen die drei Ampelspitzen an, die Auswirkungen des Urteils für die Haushaltspolitik von Bund – und Ländern – prüfen zu wollen. Denn tatsächlich hatte sich das Bundesverfassungsgericht erstmalig zu wesentlichen Aspekten der Schuldenbremse geäußert.
Während die Regierungsvertreter das Urteil kommentieren, setzen die Haushaltsexpertinnen und -experten der Fraktionen eigentlich zum Schlusssprint für den Haushalt 2024 an. Doch Karlsruhe bremst sie aus. Die Koalition will die Bereinigungssitzung durchziehen, die Union – und auch AfD und Linke – haben allerdings viele Fragen. Eine Verschiebung der Bereinigungssitzung lehnt die Ampel ab, gesteht der Union aber eine Anhörung zu.
Die Chefhaushälter Otto Fricke (FDP) und Dennis Rohde (SPD) am Rande der Bereinigungssitzung: Ein definitives Ergebnis gibt es am Ende nicht.
Etwas skurril wird es dann am Tag der Bereinigungssitzung. Da die Union den Entwurf für nicht mehr beratungsreif hält, zieht sie sämtliche ihrer Änderungsanträge, es sind mehrere hundert, zurück. In der bis in die frühen Morgenstunden dauernden Sitzung nimmt der Ausschuss noch etliche Änderungsanträge der Koalitionsfraktionen an und berät fast alle Einzelpläne abschließend. Nur zwei Einzelpläne, das Haushaltsfinanzierungsgesetz und die Schlussabstimmung stehen noch aus. Damit fehlt aber auch das Wesentliche – ein Ergebnis. Wie viel der Bund nun ausgeben darf, wie hoch die Neuverschuldung ausfällt, wie es mit dem Klima- und Transformationsfonds weitergehen soll, ist noch nicht bekannt. Die Koalition gibt sich optimistisch: Eine Woche später will sie – idealerweise via Onlinesitzung – die restlichen Beschlüsse fassen.
Doch dazu kommt es nicht. Schon in der zwei Tage vorher stattfindenden Anhörung wird deutlich, dass es tatsächlich noch viele offene Fragen gibt. Schließlich sagt die Koalition die Fortsetzung der Bereinigungssitzung ab, auch die eigentlich vorgesehene Haushaltswoche entfällt.
Schadenbegrenzung: Nachtragshaushalt 2023
Die Ampel steht dabei nicht nur vor der Aufgabe, die Haushaltsplanung für 2024 zu lösen – auch für den Haushalt 2023 stellen sich kurz vor Jahresende noch gewichtige Fragen, etwa zum Wirtschaftsstabilisierungsfonds (WSF). Dieser wurde 2022 für die Folgejahre mit Notlagenkrediten aufgefüllt – nach dem Urteil aus Karlsruhe ist das eine rechtlich wackelige Konstruktion.
Die Bundesregierung zieht die Notbremse. Mittels Nachtragshaushalt und gesetzlichen Anpassungen stattet sie den WSF mit einer eigenen Kreditermächtigung für 2023 aus – und schließt den Fonds zum Jahresende. Aus dem Bundeshaushalt sollen zudem noch Mittel an das Sondervermögen Aufbauhilfe 2021 fließen. Das Sondervermögen war nach der Flutkatastrophe im Juli 2021 eingerichtet worden, um die betroffenen Regionen zu unterstützen. Auch in diesem Fall werden in den Vorjahren übertragene Kreditermächtigungen gelöscht. Um die Kreditaufnahme in beiden Fällen zu ermöglichen, wird für 2023 nun doch eine Notlage - und damit eine Ausnahme von der Schuldenbremse - erklärt. Bundestags und Bundesrat verabschieden die Entwürfe knapp vor dem Jahreswechsel.
Bauernopfer: Haushalt 2024 auf der Zielgeraden
Beim Haushalt 2024 gelingt der schnelle Durchbruch indes nicht. Hatten manche in der Koalition gehofft, den Etat noch rechtzeitig vor dem neuen Jahr zu verabschieden, wird schnell klar, dass die Gräben in der Ampel zu groß sind. Es muss weiter eingespart werden. Wo das geschehen soll, ist aber umstritten. Steuererhöhung will der Finanzminister nicht, auch das erneute Aussetzen der Schuldenbremse sehen Lindner und seine Liberalen skeptisch. Ohne Haushaltsbeschluss geht der Bund 2024 zunächst in die vorläufige Haushaltsführung.
Die Bauen fühlen sich als Opfer der Haushaltspolitik der Ampel. Seit Tagen wird intensiv protestiert.
Schließlich gelingt der Ampel kurz vor Weihnachten eine grundsätzliche Einigung, die nun in der Bereinigungssitzung in Gesetzesform gegossen werden soll. Grundlage dafür ist auch ein weiteres Haushaltsfinanzierungsgesetz. Gestrichen wird etwa beim internationalen Engagement und im Bildungsbereich. Die Bundesagentur für Arbeit soll in den kommenden Jahren zudem Milliarden an den Bund überweisen – und damit teilweise die Summen ausgleichen, die der BA vom Bund während der Pandemie zugeflossen sind. Der Bund will zudem den Zuschuss an die gesetzliche Rentenversicherung absenken. Beim Bürgergeld sollen Arbeitsverweigerern die Leistungen gestrichen werden.
Einnahmeseitig setzt die Bundesregierung auf eine Plastikabgabe. Auch die Luftverkehrsteuer wird erhöht. Die größten Schlagzeilen indes machen die Kürzungen der Subventionen für Landwirte. Eigentlich wollte die Bundesregierung sowohl die Begünstigung in der Kraftfahrzeugsteuer für die Forst- und Landwirtschaft abschaffen als auch die Begünstigung für Agrardiesel. Doch inzwischen rudert die Ampel zurück: Nach Protesten soll nur noch die Agrardieselbegünstigung gekippt werden. Zufrieden sind die Bauern damit aber noch nicht, wie die Proteste im ganzen Land deutlich machen.
Auf Wiedervorlage: Kommt die nächste Klage?
Kurz vor der entscheidenden Bereinigungssitzung im Janaur 2024 gibt es noch einmal kurz Unruhe. In einer Anhörung zum Haushalt 2024 kritisieren einige der Sachverständige, dass die vorgeschlagene Rückzahlung der Gelder durch die Bundesagentur für Arbeit verfassungsrechtliche Schwierigkeiten bedeuten könnte. Denn: Die Zuschüsse beziehungsweise Darlehen des Bundes seien seinerzeit mit Corona-Krediten finanziert worden. Die geplanten Rückzahlungen für andere Zwecke zu nutzen, wäre dann problematisch, so die Experten. Bei der Union denkt man da bereits wieder öffentlich über eine erneute Klage nach.
Die Koalition riskiert das nicht. Zur Bereinigungssitzung legen die Fraktionen eine entsprechende Änderung am Zweiten Haushaltsfinanzierungsgesetz vor - die Rückzahlung ist vom Tisch. Es hilft, dass zwischenzeitlich klar geworden ist, dass der Bund 2023 laut vorläufigem Haushaltsabschluss wohl weniger ausgegeben hat als geplant.